“現(xiàn)在，總體的方案已經(jīng)交省里審批，但是在現(xiàn)有的法制框架之下，有一些比較大膽的探索應(yīng)該會被折衷?！陛^近，成都市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)工作委員會副主任陳紹充在談到統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革試驗(yàn)區(qū)的總體方案時(shí)對記者說。

陳所在的統(tǒng)籌城鄉(xiāng)工作委員會是2007年的9月經(jīng)四川省編辦批復(fù)同意組建的。負(fù)責(zé)該市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革相關(guān)工作。這個(gè)工作委員會成立后，市級有關(guān)部門的相關(guān)職能劃入該工作委員會。

自去年被批準(zhǔn)為全國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)以來，成都一直在低調(diào)探索。但早在去年12月份就已經(jīng)制訂的《成都市全國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)實(shí)施總體方案(草案)》一直沒有上報(bào)。

“之所以早已制訂好的方案遲遲沒有交國務(wù)院審批，是因?yàn)樵谕恋睾诵囊约霸趯M(jìn)城農(nóng)民的制度安排上，一直還存有爭議?，F(xiàn)在是交考卷的時(shí)候，必須慎重?！八拇ㄊ∩缈圃旱囊晃粚＜艺f。

“三保障、兩放棄”

本報(bào)記者獲悉，成都市正在試行農(nóng)地流轉(zhuǎn)“三保障、兩放棄”的做法。

此前，國家勞動和社會保障部農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)司司長趙殿國在成都的近郊溫江區(qū)調(diào)研時(shí)，對“雙放棄”給予高度評價(jià)，稱這一制度有利于加快城鄉(xiāng)統(tǒng)籌進(jìn)程。

所謂雙放棄，準(zhǔn)確的表述是：農(nóng)民自愿放棄土地承包經(jīng)營權(quán)和宅基地使用權(quán)的，在城區(qū)集中安排居住，并享受與城鎮(zhèn)職工同等的社保待遇。

三保障則是指：農(nóng)民變成市民需要的三個(gè)保障條件，一是能夠在城市的二、三產(chǎn)業(yè)就業(yè)；二是在城市擁有自己的住宅，家屬能夠在城市居住；三是能夠享受城市居民享受的社會公共服務(wù)。

“三保障”和“兩放棄”互為條件，農(nóng)民有了“三保障”，必須“兩放棄”；要農(nóng)民“兩放棄”，就必須給農(nóng)民以“三保障”，在這里，農(nóng)民變市民實(shí)際上是一種物質(zhì)和身份的交換，即農(nóng)民以承包地來換城市的就業(yè)和社會保障，以宅基地來換城市的住宅。

“在這一交換的過程中，戶口從農(nóng)村轉(zhuǎn)到城市僅是記載這種交換的一個(gè)憑證，不是問題的實(shí)質(zhì)，這種交換加入可以被證明為是一種平穩(wěn)的狀態(tài)，不會發(fā)生社會矛盾，那么可以作為一種統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的城郊模式進(jìn)行試驗(yàn)?！彼拇ㄊ∩缈圃旱牧至杞淌谑恰叭Ｕ?、兩放棄”的贊同者。但是其強(qiáng)調(diào)的是，這是一種“城郊”模式。

“這種形式比較適合于城郊地區(qū)，在遠(yuǎn)離城市的地方實(shí)行，難度較大?！痹谄渥珜懙囊黄恼吕?，林凌說，“相對于國家征用，農(nóng)民自行土地流轉(zhuǎn)，這種方式比較徹底，又不會產(chǎn)生麻煩，能夠較好的解決農(nóng)民轉(zhuǎn)市民的問題?！?p>根據(jù)過往的報(bào)道：早在2006年3月，根據(jù)成都市溫江區(qū)制定的《關(guān)于鼓勵農(nóng)民向城鎮(zhèn)和規(guī)劃聚居區(qū)集中的意見(試行)>；和<；關(guān)于放棄宅基地使用權(quán)和土地承包經(jīng)營權(quán)農(nóng)民參加社會保險(xiǎn)實(shí)施細(xì)則(試行)》，“兩放棄“正式開始啟動。

在隨后的幾個(gè)月時(shí)間，共有4700多戶農(nóng)民報(bào)名參加。“這一數(shù)額遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了預(yù)計(jì)。”

成都市的溫江區(qū)農(nóng)村發(fā)展局啟動了“限制條件”。一、根據(jù)起初制定的農(nóng)戶年人均純收入必須達(dá)5000元以上，其中80%以上來自非農(nóng)產(chǎn)業(yè)。這樣他們自愿“雙放棄”后，能夠承受城鎮(zhèn)居民社保的繳費(fèi)水平。

二是在如下區(qū)域內(nèi)居住的農(nóng)民優(yōu)先考慮：城區(qū)規(guī)劃的優(yōu)先發(fā)展區(qū)、城市的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)即將延伸的區(qū)域、在“拆院并院”過程中整體成片集中區(qū)。

經(jīng)過村委會的公示、征集意見，區(qū)鎮(zhèn)(街)的遴選，1180個(gè)農(nóng)戶(3894人)較終入選。

土地補(bǔ)償項(xiàng)下，溫江區(qū)規(guī)定：“農(nóng)民應(yīng)得土地補(bǔ)償，按所在村組的宅基地、林盤地、承包地、自留地人均面積應(yīng)補(bǔ)償額計(jì)算。農(nóng)戶的宅基地和林盤地上的附著物，在實(shí)施搬遷時(shí)根據(jù)協(xié)議鎖定數(shù)額進(jìn)行補(bǔ)償；自留地和承包地上的附著物，在實(shí)施搬遷以前，由農(nóng)戶耕種經(jīng)營，在實(shí)施搬遷時(shí)，由農(nóng)戶自行處理，政府不再予以補(bǔ)償?！?p>“兩放棄是農(nóng)民轉(zhuǎn)市民的必要條件，現(xiàn)在的城市居民沒有任何人擁有農(nóng)村的承包地和宅基地。允許轉(zhuǎn)市民的農(nóng)民工繼續(xù)擁有，就等于允許他們擁有兩份收益，是不合理的，因?yàn)檗r(nóng)村土地是集體財(cái)產(chǎn)。在發(fā)達(dá)國家的公務(wù)員和勞動者中，有的確實(shí)擁有，那是因?yàn)檫@些國家實(shí)行的是土地私有。我們讓農(nóng)民兩放棄，那是于三保障的對等交換，不是什么剝奪?！蓖瑯觼碜运拇ㄊ∩缈圃旱牧至杞淌谠谒囊黄峤唤o“成渝地區(qū)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌與區(qū)域合作研討會”的論文中這樣寫道。

　核心問題

此前，成都在土地流轉(zhuǎn)上有過諸多摸索。比如，成都三圣鄉(xiāng)紅砂村(土地租賃)、湯營模式(土地入股，股權(quán)+紅利+工資)、以及互換經(jīng)營(專業(yè)合作組織+基地+農(nóng)戶、股民)，雙流、蒲江等地出現(xiàn)的土地轉(zhuǎn)包模式(通過龍頭企業(yè)實(shí)施規(guī)模經(jīng)營)等等。

2006年3月14日，四川省家市級農(nóng)村土地承包流轉(zhuǎn)服務(wù)在成都成立，標(biāo)志著農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)由以往的個(gè)人行為變?yōu)檎笇?dǎo)。隨后，縣鄉(xiāng)兩級土地承包流轉(zhuǎn)服務(wù)也相繼成立。

這些建立在基本土地制度不變前提下的土地承包流轉(zhuǎn)服務(wù)，并不能承載起成都“城鄉(xiāng)綜合改革配套試驗(yàn)區(qū)”的沉重使命。

去年7月底，成都市國土資源局出臺《成都市集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法(試行)》，該地的媒體紛紛發(fā)表采訪文章稱：農(nóng)民們看到了集體土地自由流轉(zhuǎn)的希望。

該《辦法》規(guī)定，今后在成都試驗(yàn)區(qū)內(nèi)，集體建設(shè)用地將擁有與城鎮(zhèn)建設(shè)用地幾乎等同的地位，可以進(jìn)入土地有形市場公開出讓，并可申請辦理土地使用權(quán)登記，宅基地也可在一定條件下通過房屋聯(lián)建、出租等方式流轉(zhuǎn)。

這一試行辦法曾經(jīng)被外界普遍解讀為“為已經(jīng)遍布成都近郊的小產(chǎn)權(quán)房保駕護(hù)航”。

就在國土資源部于2007年的9月18日公布“全國土地百日執(zhí)法行動“展開之際，印發(fā)此項(xiàng)辦法的成都市國土局也同時(shí)發(fā)出了一份說明，強(qiáng)調(diào)“未經(jīng)依法批準(zhǔn)的集體土地上不能搞商品房開發(fā)”，該局執(zhí)法科的負(fù)責(zé)人在接受媒體采訪時(shí)稱：并不矛盾，更有助于正確理解集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)和‘以租代征‘等違法行為之間的不同。

成都市國土局法規(guī)處負(fù)責(zé)人也出面強(qiáng)調(diào)說，依法批準(zhǔn)取得的集體建設(shè)用地，可以用于建設(shè)農(nóng)民住房、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織租賃性經(jīng)營房屋，但不得用于商品住宅開發(fā)。在滿足安居工程需要后，農(nóng)民原有宅基地和非耕地經(jīng)整理后變?yōu)閲型恋兀俳?jīng)市場化途徑出讓，仍然是集體建設(shè)用地的正確流轉(zhuǎn)之道。

“好的農(nóng)村土地制度應(yīng)該有兩個(gè)核心功能，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率只是步，更重要的是保障農(nóng)民獲得合理的土地增值利益，但是在這個(gè)問題上，現(xiàn)有的農(nóng)村土地集體所有的制度性缺陷還很明顯，這直接導(dǎo)致了農(nóng)民的無序失地?！敝袊缈圃恨r(nóng)村發(fā)展研究所的李成貴研究員這樣說。

成都市政府政策研究室經(jīng)濟(jì)處處長鄧立新則認(rèn)為：只要不改變土地的用途，沒有將土地水泥化，或采取其他方式的固化，使得農(nóng)地?zé)o法恢復(fù)，以租代征的方式進(jìn)行農(nóng)地的流轉(zhuǎn)就不能算是違規(guī)，種植花卉、苗木還是農(nóng)業(yè)。

在《成都市全國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)實(shí)施總體方案(草案)》推出的前后，來自國內(nèi)的經(jīng)濟(jì)學(xué)家和社會學(xué)家們來到了成都，齊聚三圣鄉(xiāng)。1月12日召開的“中國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展論壇”上，為他們關(guān)注的這項(xiàng)勢必具有深遠(yuǎn)的影響力的變革提出了他們的意見。

“有些人可能認(rèn)為土地歸農(nóng)后會造成流民，但是實(shí)際上現(xiàn)在損害農(nóng)民利益的，造成失地農(nóng)民的是地方政府擁有壟斷一級市場和經(jīng)營二級市場從而獲得巨大的土地差價(jià)收益的特殊權(quán)力?！敝袊鐣茖W(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所的李成貴研究員說，“我國的農(nóng)地制度已經(jīng)到了非改不可，不改不行的階段了，但是改革必須做出有步驟地安排，這樣可以把負(fù)面影響控制在可接受的范圍之內(nèi)?！?p>盡管爭議還在繼續(xù)，但正如一位學(xué)者所言：回顧中國改革30年的歷程，中國民眾自發(fā)進(jìn)行規(guī)則、制度創(chuàng)新，其實(shí)是一種常態(tài)。正是民眾在規(guī)則、制度領(lǐng)域進(jìn)行的“創(chuàng)造性破壞“活動，構(gòu)成了制度變革的驅(qū)動力量。

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