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農(nóng)村土地三權(quán)分置得到完善 改革打造資源

  編輯:海南房產(chǎn)網(wǎng)   發(fā)布日期:2016-09-10 00:00:00  有效期:發(fā)布當(dāng)天  來源:??诜慨a(chǎn)信息網(wǎng)  閱讀 385 次

閱讀聲明:文章內(nèi)關(guān)于戶型面積的表述,除了特別標明為套內(nèi)面積的內(nèi)容外,所涉及戶型面積均為建筑面積。

3月5日,國務(wù)院總理 作政府工作報告,在總結(jié)2016年改革成果時,提到農(nóng)村土地“三權(quán)分置”辦法得到完善;在布置今年改革任務(wù)時,明確指出,要“深化農(nóng)村土地制度改革試點,賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權(quán)利”,“發(fā)展多種形式適度規(guī)模經(jīng)營,是中國特色農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的必由之路”。3月7日,農(nóng)業(yè)部部長韓長賦亦談及,適度規(guī)模經(jīng)營是應(yīng)對大宗農(nóng)產(chǎn)品(000061,股吧)效益和增收空間受擠壓的措施之一。

用農(nóng)村土地制度改革打造資源流動的“池子”,再通過規(guī)模經(jīng)營實現(xiàn)降本增效,正是頂層設(shè)計中對于今后“三農(nóng)”發(fā)展的思路。深化農(nóng)村土地制度改革今年怎么改?規(guī)模經(jīng)營今年怎么做?就此議題,《每日經(jīng)濟新聞(博客,微博)》記者專訪了農(nóng)業(yè)部經(jīng)管司司長張紅宇。


從“兩權(quán)分離”到“三權(quán)分置”


《每日經(jīng)濟新聞》記者(以下簡稱NBD):家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制下,土地集體所有,但承包經(jīng)營權(quán)賦予農(nóng)民,是一種“兩權(quán)分離”,而“三權(quán)分置”主要探討了農(nóng)村土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)三者的關(guān)系,目前來看主要是放活了經(jīng)營權(quán)。為何要放活經(jīng)營權(quán)?


張紅宇:隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速推進,土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)越來越普遍。截至2016年底,全國土地流轉(zhuǎn)面積占家庭承包耕地總面積的35.1%。相當(dāng)于全國2.3億農(nóng)戶中,超過7000萬的農(nóng)戶部分或全部流轉(zhuǎn)出了土地。在這種情況下,平等保護土地經(jīng)營權(quán),賦予經(jīng)營主體更加穩(wěn)定的預(yù)期,處理好流出者與流入者的關(guān)系,成為一大現(xiàn)實問題。


總書記2013年時明確提出,深化農(nóng)村改革,完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度,要好好研究農(nóng)村土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)三者之間的關(guān)系。在當(dāng)年年底召開的農(nóng)村工作會議上, 總書記進一步全面系統(tǒng)地提出了實行“三權(quán)分置”的重大改革思想。黨的十八屆五中全會明確要求,完善土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置辦法,依法推進土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)。可以說,“三權(quán)分置”是重大戰(zhàn)略意圖的具體體現(xiàn)。2016年10月,中辦下發(fā)了《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置辦法的意見》,對引導(dǎo)土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)、發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營、推動現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展提供了制度基礎(chǔ)。


在“三權(quán)分置”制度框架下,放活經(jīng)營權(quán),可以打破社區(qū)的封閉和戶籍的限制,可以通過市場化手段來獲得經(jīng)營權(quán),具備社會性和開放性,更好地激發(fā)各類資源要素活力。通過實行“三權(quán)分置”,更多體現(xiàn)了效率和可持續(xù)發(fā)展,著力推動形成承包小農(nóng)、經(jīng)營大農(nóng)并存的格局,有助于提高農(nóng)業(yè)發(fā)展質(zhì)量效益和競爭力。


現(xiàn)階段實行“三權(quán)分置”,更多著眼于農(nóng)業(yè)資源優(yōu)化配置問題,通過放活經(jīng)營權(quán)來提高農(nóng)業(yè)規(guī)?;?、集約化水平。從制度獲得主體看,在家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制中,承包經(jīng)營權(quán)依據(jù)集體經(jīng)濟組織身份來取得,體現(xiàn)集體經(jīng)濟組織成員權(quán),具備特定性,從某種程度上來講,限制了資本、技術(shù)等先進要素的進入。從制度績效表現(xiàn)看,家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制更多體現(xiàn)了公平,形成了包地、家家種田的格局。


“確保農(nóng)民集體有效行使集體土地所有權(quán)”


NBD:“三權(quán)分置”,那么權(quán)力與權(quán)利的邊界在哪里?怎么界定?


張紅宇:集體所有權(quán)、農(nóng)戶承包權(quán)、土地經(jīng)營權(quán)統(tǒng)一于農(nóng)村基本經(jīng)營制度,“三權(quán)”之間具有層層派生的關(guān)系,又能夠相對獨立地運行。“三權(quán)”之間,農(nóng)村土地集體所有權(quán)是土地承包權(quán)的前提,農(nóng)戶享有的承包經(jīng)營權(quán)是集體所有權(quán)的實現(xiàn)形式,在土地流轉(zhuǎn)中,農(nóng)戶承包經(jīng)營權(quán)派生出土地經(jīng)營權(quán)。


在政策和法律上厘清“三權(quán)”關(guān)系,是一個需要在實踐中不斷探索和完善的過程。要通過不斷實踐探索和理論創(chuàng)新,逐步完善“三權(quán)”關(guān)系,充分發(fā)揮“三權(quán)”各自功能和整體效用,形成層次分明、結(jié)構(gòu)合理、平等保護的格局。


在“三權(quán)分置”過程中——


集體所有權(quán)必須得到更加充分的體現(xiàn)和保障,不能被虛置。要明確和保障集體所有權(quán)的發(fā)包、調(diào)整、監(jiān)督等權(quán)能,包括:農(nóng)民集體有權(quán)依法發(fā)包集體土地;因自然災(zāi)害嚴重毀損等特殊情形依法調(diào)整承包地;對承包農(nóng)戶和經(jīng)營主體使用承包地進行監(jiān)督;采取措施防止和糾正長期拋荒、毀損土地、非法改變土地用途行為等。通過建立健全集體經(jīng)濟組織民主議事機制,切實保障集體成員的知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)、決策權(quán),確保農(nóng)民集體有效行使集體土地所有權(quán),防止少數(shù)人私相授受、謀取私利。


穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán),土地承包權(quán)是農(nóng)民*重要的財產(chǎn)權(quán)之一,農(nóng)戶享有土地承包權(quán)是農(nóng)村基本經(jīng)營制度的基礎(chǔ),對農(nóng)民承包權(quán)益的保護始終是明確的。


放活土地經(jīng)營權(quán),這也是實施“三權(quán)分置”的重要目的,促使提升土地產(chǎn)出率,保障務(wù)農(nóng)者的勞動效益和收入水平,更好地促進規(guī)模經(jīng)營和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展。


NBD:那么“三權(quán)分置”目前的進展怎樣?在地方實踐中,還有哪些需要注意的問題?


張紅宇:當(dāng)前,農(nóng)村土地“三權(quán)分置”制度框架雖已初步建立,但在理論和實踐層面仍存在一些需要解決的問題。


一要加強理論研究。文件已初步明確了“三權(quán)”的權(quán)能內(nèi)涵以及“三權(quán)分置”的實現(xiàn)路徑。針對法學(xué)、經(jīng)濟學(xué)界的相關(guān)爭論,要深入研究土地承包和土地流轉(zhuǎn)過程中農(nóng)民集體、承包農(nóng)戶、經(jīng)營主體的權(quán)利和權(quán)能內(nèi)容,進一步厘清“三權(quán)”的權(quán)利邊界,完善“三權(quán)”權(quán)能內(nèi)容,厘清相互關(guān)系。在此基礎(chǔ)上,做好農(nóng)村土地承包法等相關(guān)法律的修訂和完善工作。


而在試點試驗的基礎(chǔ)上,要抓緊研究提出承包地退出辦法,既要充分保障廣大農(nóng)民的財產(chǎn)權(quán)益,又有利于土地集約節(jié)約利用,避免重蹈部分東亞國家因土地規(guī)模經(jīng)營水平低而導(dǎo)致農(nóng)業(yè)競爭力弱的問題;健全土地經(jīng)營權(quán)抵押融資配套制度,穩(wěn)步推進經(jīng)營權(quán)抵押貸款試點,切實解決新型經(jīng)營主體金融信貸難問題。


規(guī)模經(jīng)營如何把握好“適度”


NBD:從傳統(tǒng)上看,我國農(nóng)業(yè)的特點是分散粗放經(jīng)營的小農(nóng)經(jīng)濟,而現(xiàn)在我們又面臨效率低下的農(nóng)業(yè)短板,那就必須要提高資源配置效率、土地產(chǎn)出效率以及勞動生產(chǎn)效率。怎么提高這三個效率?


張紅宇:發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè),推進農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革,規(guī)模經(jīng)營勢在必行。必須發(fā)展農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營,破除小農(nóng)經(jīng)濟約束,從根本上提高資源配置效率、土地產(chǎn)出效率和勞動生產(chǎn)效率。


2014年,中共辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》,以及提到的“三權(quán)分置”辦法,主要目的就是要推進規(guī)模經(jīng)營發(fā)展,通過生產(chǎn)或服務(wù)的規(guī)?;?,解決包地、家家種田的“弱者種田”局限,來降低成本、規(guī)避風(fēng)險、提升效率。


NBD:但是看一下其他國家的經(jīng)驗,規(guī)模經(jīng)營也存在“規(guī)模不經(jīng)濟”的現(xiàn)象。


張紅宇:所以,規(guī)模經(jīng)營要把握好“適度”。中國發(fā)展規(guī)模經(jīng)營,主要是立足于農(nóng)民增收、農(nóng)業(yè)增效,這決定了我們并非是想通過規(guī)模擴張,來實現(xiàn)美國、澳大利亞等發(fā)達國家在土地資源方面的競爭力。這在中國既不可能,也不現(xiàn)實。


我們所提倡的規(guī)模經(jīng)營,從農(nóng)民收入的角度來看,“適度”的標準應(yīng)為當(dāng)?shù)貞艟?guī)模的10~15倍。目前,城鄉(xiāng)居民人均收入之比為2.72:1。在農(nóng)民收入構(gòu)成中,家庭經(jīng)營收入約占40%,其中種植業(yè)收入約占50%。


粗略計算的話,從事種植業(yè)的農(nóng)民只需要在現(xiàn)有經(jīng)營規(guī)?;A(chǔ)之上擴大10~ 12倍,就可以達到城市居民的平均收入水平,這就是我們所追求的適度經(jīng)營規(guī)模。


如果是種植經(jīng)濟作物,從上海(樓盤)、成都的調(diào)研來看,10畝不到就可以滿足這個收入標準。*近幾年,各地陸續(xù)推出家庭農(nóng)場適度規(guī)模的標準,上海為100~150畝、江蘇為100~300畝,都是合適的。推進規(guī)模經(jīng)營應(yīng)有階段性。階段著眼于保收入、保效益,使從業(yè)者感到農(nóng)業(yè)有奔頭,提升農(nóng)業(yè)的吸引力。階段應(yīng)著眼于提升競爭力。從這個角度看,中國農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營的產(chǎn)業(yè)選擇意義重大。簡言之,園藝性作物比糧食作物的規(guī)模經(jīng)營,在我國更有前途,在國際上也有比較優(yōu)勢,是提升我國大國農(nóng)業(yè)競爭力的突破口。


NBD:那么從您的調(diào)研來看,有哪些實現(xiàn)適度規(guī)模經(jīng)營的路徑呢?


張紅宇:規(guī)模經(jīng)營有兩條路徑。規(guī)模經(jīng)營是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素的優(yōu)化組合,既可以發(fā)展土地集中型規(guī)模經(jīng)營,也可以發(fā)展服務(wù)帶動型規(guī)模經(jīng)營。


在土地集中型規(guī)模經(jīng)營中,新型經(jīng)營主體通過土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)達到生產(chǎn)的規(guī)?;?,形成土地要素集中的規(guī)模經(jīng)濟效益。在上海、江蘇等經(jīng)濟發(fā)達地區(qū),土地流轉(zhuǎn)比例已超過60%,有助于破解“誰來種地”問題。


在服務(wù)帶動型規(guī)模經(jīng)營中,通過發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性服務(wù)業(yè),深化專業(yè)分工,均衡配置各類資源要素,實現(xiàn)分工經(jīng)濟下的報酬遞增和農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)效率的提升。在河南、四川(樓盤)、湖北、湖南等地區(qū),大量農(nóng)民轉(zhuǎn)移就業(yè),留守老人、留守婦女從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的居多。在這種情況下,通過提供農(nóng)業(yè)社會化服務(wù),不需要轉(zhuǎn)移經(jīng)營權(quán)就可以獲得規(guī)模效益,有助于解決“地怎么種好”問題。


無論怎么改革、如何發(fā)展規(guī)模經(jīng)營,都必須堅持農(nóng)民土地集體所有,堅持家庭經(jīng)營基礎(chǔ)性地位,堅持穩(wěn)定土地承包關(guān)系,堅持農(nóng)民的主體地位,維護農(nóng)民合法權(quán)益,把選擇權(quán)交給農(nóng)民,發(fā)揮其主動性和創(chuàng)造性,不搞強迫命令、不刮風(fēng)、不一刀切。不能操之過急、攤大求快,追求所謂的規(guī)模越大越好、比例越高越好,人為“壘大戶”。要充分考慮各地資源稟賦和經(jīng)濟社會發(fā)展差異,立足當(dāng)?shù)貙嶋H,因地制宜探索促進土地有序流轉(zhuǎn)、發(fā)展多種規(guī)模經(jīng)營的實踐探索和制度創(chuàng)新。這是規(guī)模經(jīng)營要守住的底線。


此外,做好農(nóng)村承包地確權(quán)登記頒證工作,依法維護農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)的合法權(quán)益,是實行“三權(quán)分置”農(nóng)地制度改革的重要前提,也是推進土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)、發(fā)展規(guī)模經(jīng)營的重要基礎(chǔ)。


NBD:土地實現(xiàn)規(guī)?;?jīng)營了,那土地聯(lián)系著的人和鄉(xiāng)村會發(fā)生哪些變化呢?這就涉及到新農(nóng)村建設(shè)的部分??煞窠o我們舉一些您認為不錯的實踐案例?


張紅宇:新農(nóng)村建設(shè)的目標不是將農(nóng)村建設(shè)成城市,而是將農(nóng)村建設(shè)得更像農(nóng)村。


成都市進入新世紀以來,在農(nóng)村發(fā)展、農(nóng)村改革兩大方面都走在了全國的前列,而在新農(nóng)村建設(shè)方面,成都市探索出了一條“小組微生”的建設(shè)模式,同樣值得推崇。因為從地理環(huán)境來看,成都平原在全國都代表性。成都根據(jù)川西平原特色,大力發(fā)展林盤經(jīng)濟、小村落、散點式布局,并對川西民居進行傳承保護,既有效地推行了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌,又摒棄了大拆大建將農(nóng)村城市化,將村莊融入了風(fēng)景之中,值得各地學(xué)習(xí)。


張紅宇縱論農(nóng)村土地制度改革“三權(quán)分置”


保障體現(xiàn)集體所有權(quán):通過建立健全集體經(jīng)濟組織民主議事機制,確保農(nóng)民集體有效行使集體土地所有權(quán),防止少數(shù)人私相授受、謀取私利


穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán):土地承包權(quán)是農(nóng)民*重要的財產(chǎn)權(quán)之一,對農(nóng)民承包權(quán)益的保護始終是明確的


放活土地經(jīng)營權(quán):促使提升土地產(chǎn)出率,保障務(wù)農(nóng)者的勞動效益和收入水平,更好地促進規(guī)模經(jīng)營和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展


“三權(quán)分置”實踐中的待解問題


要抓緊研究提出承包地退出辦法,既要充分保障廣大農(nóng)民的財產(chǎn)權(quán)益,又有利于土地集約節(jié)約利用


健全土地經(jīng)營權(quán)抵押融資配套制度,穩(wěn)步推進經(jīng)營權(quán)抵押貸款試點,切實解決新型經(jīng)營主體金融信貸難問題


規(guī)模經(jīng)營講求一個“適度”


我們并非是想通過規(guī)模擴張,來實現(xiàn)美國、澳大利亞等發(fā)達國家在土地資源方面的競爭力。這在中國既不可能,也不現(xiàn)實


從農(nóng)民收入的角度來看,“適度”的標準應(yīng)為當(dāng)?shù)貞艟?guī)模的10~15倍。在農(nóng)民收入構(gòu)成中,家庭經(jīng)營收入約占40%,其中種植業(yè)收入約占50%。粗略計算,從事種植業(yè)的農(nóng)民只需在現(xiàn)有經(jīng)營規(guī)?;A(chǔ)上擴大10~12倍,就可達到城市居民的平均收入水平


“適度”規(guī)模經(jīng)營的兩條路徑


土地集中型規(guī)模經(jīng)營:新型經(jīng)營主體通過土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)達到生產(chǎn)的規(guī)?;?,形成土地要素集中的規(guī)模經(jīng)濟效益


服務(wù)帶動型規(guī)模經(jīng)營:在留守老人、婦女從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營居多的情況下,提供農(nóng)業(yè)社會化服務(wù),不需轉(zhuǎn)移經(jīng)營權(quán)就可以獲得規(guī)模效益

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