我們正處在又一次以農(nóng)村建設(shè)用地使用權(quán)建立農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)的時代，當代的改革將創(chuàng)造未來中國的歷史?！?p>中國作為一個大國正在崛起，她的現(xiàn)代化、城市化所需的土地資源也從自然資源開始轉(zhuǎn)變?yōu)榉蓹?quán)利。但同時土地粗放的使用也同時威脅著她的生存，正越來越明顯地影響著她的發(fā)展。

中國可能的四種用地模式

綜合來看，一個國家進行高速現(xiàn)代化所需要的建設(shè)用地，來源主要有四種方式：

一、石板森林模式。這是日本、中國香港所采用的模式，即土地高度集約利用，充分向空間擴展，此模式對中國來說，需要革命性改變現(xiàn)行城市規(guī)劃和建設(shè)總體規(guī)劃，建立新的資源運轉(zhuǎn)制度和國家增長管理體制。這種土地集約利用已經(jīng)成為城市土地高效使用的主要業(yè)態(tài)，沒有任何一個工業(yè)國家可以逾越。

二、獨木橋模式。即農(nóng)用地只有經(jīng)過征地轉(zhuǎn)為國有土地之后才可以作為建設(shè)用地使用。根據(jù)國土資源部調(diào)查，我國現(xiàn)有可利用的建設(shè)用地面積大約為500萬平方公里左右，其中農(nóng)村、牧場、林地、園地等面積超過六成，國有建設(shè)用地面積不足一成。廣闊的農(nóng)村集體土地將是中國新增國有建設(shè)用地的基本來源，若僅以廉價的征地方式解決幾百萬平方公里的開發(fā)建設(shè)之使用，將構(gòu)成歷史上的社會強制性互動和利益剝奪，其懲罰性報復也不是一個和諧社會能夠接受的。由此也就決定了獨木橋模式必然是一種臨時模式。

三、土地使用權(quán)直接流轉(zhuǎn)和購賣模式。目前農(nóng)村集體所有的土地主要有兩個使用主體，一個是農(nóng)村的集體組織使用的建設(shè)用地，伴隨著農(nóng)村工業(yè)化、城鎮(zhèn)化，農(nóng)村建設(shè)用地的使用已超出中國目前運轉(zhuǎn)的國家地政管理行政系統(tǒng)的監(jiān)管和約束，正在成為農(nóng)村資本積累的重要來源，廣東、安徽、重慶等地正在推進有限制的集體土地流轉(zhuǎn)；另一個就是城市對郊區(qū)土地的索取利用，在中國許多發(fā)達地區(qū)的城市它也成為地方政府和企業(yè)利潤的來源。這是一種農(nóng)村建設(shè)用地直接流通并通過市場公平交易的“土地使用權(quán)直接流轉(zhuǎn)和購賣”的模式，比較符合各方利益的平衡和需要。

四、全球分工的用地轉(zhuǎn)換替代模式。即通過國際分工將中國目前的資源基地、重化工業(yè)體系擴散到全球體系中去，若努力，每年較高可節(jié)省工礦用地100萬畝。這種模式將對中華民族的生存方式產(chǎn)生重大影響，目前中國對此還沒有重視。事實上國家應當對此進行戰(zhàn)略補貼，循此也可分解全球貿(mào)易順差的國際壓力；或者通過建立穩(wěn)定的國際貿(mào)易分工體系以進口重大資源替代中國工礦用地需求；或者集合性直接向市場利益關(guān)聯(lián)的區(qū)域分散工業(yè)制造力量。港臺地區(qū)有過這樣的行為，內(nèi)地的企業(yè)家也應該認識到此舉的重要性。

由此我們必須認識到中國土地利用的改革方向，不能只主要維系在征地制度這座獨木橋的，必須走世界先進國家以市場為主配置土地資源的成功管理道路，并推行各種土地直接入市和公平交易的市場運轉(zhuǎn)改革。

為此，中國應該實現(xiàn)國家從集權(quán)式的綜合經(jīng)營管理土地資源轉(zhuǎn)型為依法管治和統(tǒng)籌規(guī)劃土地資源的管治制度。有必要加快以編纂《民法》，修改補充《物權(quán)法》、《土地管理法》等為基礎(chǔ)重構(gòu)中國的土地權(quán)利制度和權(quán)利體系，并在此基礎(chǔ)上建立和運轉(zhuǎn)全國統(tǒng)一的現(xiàn)代化的地政管理體制，這應是中國建立公平的市場經(jīng)濟的核心任務之一。

農(nóng)村集體土地承載著農(nóng)民的生存和城市發(fā)展的多重功能，建立市場化的農(nóng)村集體土地用地體系，就是要對土地進行體系性的權(quán)利設(shè)定、合理利用和法律保護，這也是解決中國土地使用公平的先進選擇。

土地使用權(quán)作為市場經(jīng)濟結(jié)構(gòu)中重要的物權(quán)，是中國市場經(jīng)濟體系中價值的商品。限制集體土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)、抵押等，就是限制了中國市場經(jīng)濟的規(guī)模和體量，集體土地使用權(quán)隱蔽的暗盤方式交易，不僅影響了國家的稅收，也扭曲了中國市場經(jīng)濟的重要框架。

中國城鄉(xiāng)分治的二元土地制度、社會制度維護了城市對農(nóng)村土地的征收、征用。在目前的土地法律管理制度框架內(nèi)，由于農(nóng)村集體土地權(quán)利設(shè)定簡單，與初步形成體系的國有土地使用權(quán)體系相比有天壤之別。在實行市場經(jīng)濟的中國，農(nóng)村集體土地使有權(quán)與國有建設(shè)用地使有權(quán)的轉(zhuǎn)換仍然保留著計劃經(jīng)濟的等級特點，即農(nóng)村集體土地不能流轉(zhuǎn)，它本身不是一個完整的物權(quán)，權(quán)利轉(zhuǎn)換的先進方式就是國家對農(nóng)村集體土地的征收、征用，由此國家仍然處于計劃經(jīng)濟模式之中，這種模式并不適應市場經(jīng)濟對土地的要求，也難以實現(xiàn)國家對土地擇優(yōu)價值的利用，它的本質(zhì)是國家財政的廣義負債和強者對弱者利益的實際占有。

農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)的真正價值也是中國改革的價值

解決城鄉(xiāng)二元土地運轉(zhuǎn)之道大體可以有三條通路：

其一，實行城鄉(xiāng)兩個地權(quán)市場和政府作為主要征地者的模式。城市房屋價格將在中國房地產(chǎn)市場的半邊市中受困土地供應并將單邊上漲；農(nóng)民住房暫時脫離了中國市場經(jīng)濟體系并成為隨時可能沖擊中國城市住房體系的洪水猛獸，房價越高，沖擊越大。

其二，跨越式發(fā)展模式。即將中國農(nóng)民建設(shè)用地一次性整體轉(zhuǎn)為私有制，或?qū)嵭袊谢?，以國有土地使用?quán)進入市場。

其三，總體保障，分期實現(xiàn)。即通過制度建設(shè)和權(quán)利訴求的轉(zhuǎn)換，通過法律或法律的修改重新界定農(nóng)村建設(shè)用地和農(nóng)民住房的商品化權(quán)利，通過具體的行政法規(guī)或限定條件分期、分區(qū)域、分地實現(xiàn)商品化，我們稱之為農(nóng)村改革的“開權(quán)”之策，它應該是中國繼“均田”“免賦”之后更重要的改革。當然為保證中國的基本生存能力，農(nóng)業(yè)耕地仍可維持現(xiàn)有制度。

對于中國而言，第三種模式是中國農(nóng)村城市化較理想的道路和較小的改革代價，其實質(zhì)就是將農(nóng)民200多億平方米的住房商品化和近4億畝農(nóng)村集體建設(shè)用地直接轉(zhuǎn)入中國的市場經(jīng)濟體系，體現(xiàn)農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)的真正價值，打通城鄉(xiāng)一體化的戰(zhàn)略通道，重構(gòu)農(nóng)村市場經(jīng)濟的體系。事實上，如何解決1.2億畝的建設(shè)用地、32萬個村莊、7.5億人口的中國農(nóng)村的富裕成長，已經(jīng)成為中國現(xiàn)代化的核心和不可逾越的主題。

僅以中國村鎮(zhèn)住房平均600～800元的成本造價計算，中國農(nóng)村200多億平方米的農(nóng)民住宅價值20萬多億人民幣；以較高的市場價1200元計算，即價值30多萬億人民幣，實施商品化房改是對中國農(nóng)民核心財產(chǎn)權(quán)的確權(quán)和較高的肯定。目前中國金融資產(chǎn)總量現(xiàn)今已達到60多萬億人民幣，其中銀行業(yè)金融資產(chǎn)高達50多萬億人民幣，中國金融資產(chǎn)總量約占全球總量的4%～5%。因此中國的貨幣體系和金融力量已經(jīng)完全具備了承納農(nóng)宅商品化改革的基礎(chǔ)和能力。

中國土地權(quán)利調(diào)整的現(xiàn)實路線

只要中國憲法不取消農(nóng)村集體土地在所有、所用上與國有土地的區(qū)別，就有可能建立更加特殊的有關(guān)農(nóng)村集體土地所有權(quán)的區(qū)分所有權(quán)制度，其實質(zhì)就是解決國家和農(nóng)民土地利益的重新分配。

從1954年憲法到1982年憲法，是農(nóng)民從獲得土地所有權(quán)和宅基地所有權(quán)，到失去土地所有權(quán)和宅基地所有權(quán)的歷史，此中用一個集體土地所有架構(gòu)重組，使農(nóng)民對土地和宅基地的所有權(quán)轉(zhuǎn)型為成員權(quán)，避免了國家需承擔的沒收、贖購、補償或掠奪的責任，減少了在困難時代土地集中造成的農(nóng)村動亂，并艱難地推進了中國工業(yè)化的高速發(fā)展，而且較終又通過農(nóng)村土地承包制推動了中國改革。我們目前正處在又一次的以農(nóng)村建設(shè)用地使用權(quán)建立農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)的時代，當代的改革將創(chuàng)造未來中國的歷史。

目前農(nóng)村所有權(quán)的主體缺位或不明確，應該構(gòu)成農(nóng)村集體土地所有權(quán)改革的主要方向，在完成這個支架后，農(nóng)民集體土地所有權(quán)才能進一步完善。土地國有化更符合效率和成本原理，但無論是將農(nóng)民集體土地區(qū)分所有權(quán)，還是將此種土地轉(zhuǎn)并為國家所有，都涉及到中國法律體系的整體調(diào)整和現(xiàn)行地政體制的巨大轉(zhuǎn)換成本。

因此，中國土地權(quán)利調(diào)整的現(xiàn)實路線是：可以仍然保持憲法中現(xiàn)行的國家和集體土地分有制制度，加快建立城鄉(xiāng)不同所有土地的統(tǒng)一使用權(quán)的法律體系，建立土地使用權(quán)在市場經(jīng)濟結(jié)構(gòu)中直接入市和公平購賣的長期的法律管理準則，確保農(nóng)村集體建設(shè)用地為法定不動產(chǎn)，促使其轉(zhuǎn)讓必須按照不動產(chǎn)轉(zhuǎn)讓的規(guī)則進行；確保全國土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓采用依法登記的方式行為轉(zhuǎn)讓，確保全國土地使用權(quán)統(tǒng)一的購賣、交換和與的轉(zhuǎn)讓方式，推行以稅代費的改革，改變土地使用權(quán)成為中國現(xiàn)代化中地方政府的主要積累的現(xiàn)有方式，土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓收益應歸農(nóng)民所有。建基于不同土地所有權(quán)而保留統(tǒng)一的土地使用權(quán)制度應該成為中國農(nóng)村集體土地使用權(quán)設(shè)定的基本方向。

通過完善農(nóng)村集體土地使用權(quán)制度和修改補充《物權(quán)法》、《土地管理法》等法律，將使中國二三十萬億元人民幣的村鎮(zhèn)住宅和100萬億元人民幣以上的農(nóng)村建設(shè)用地直接進入中國的市場經(jīng)濟體系保值、增殖、交易和繼承，由此將重構(gòu)中國市場經(jīng)濟的整個體系并將此種權(quán)益推進全球經(jīng)濟軌道；由此具有中國特色的地權(quán)體系將不但能夠增加國家的財政收入，而且還能夠?qū)⒅袊袌鼋?jīng)濟規(guī)模提高到更高水平。

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