近年來，各地有不少探索，也提出了一些值得關(guān)注的提法，如“拿土地?fù)Q(市民)身份，以土地?fù)Q(城市)社?！钡?。帶著這些問題，我們對(duì)朝陽(yáng)區(qū)農(nóng)村社區(qū)向城市社區(qū)轉(zhuǎn)型、農(nóng)民市民化過程中農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)產(chǎn)權(quán)制度改革進(jìn)展情況進(jìn)行了調(diào)研。調(diào)研的主要結(jié)論是：農(nóng)民帶著集體資產(chǎn)仍然可以成為完全意義上的“市民”，要求農(nóng)民以放棄對(duì)集體土地權(quán)利的分享為代價(jià)獲得市民身份和社會(huì)保障是不公平的，這樣無疑等于剝奪了農(nóng)民可持續(xù)發(fā)展的條件。朝陽(yáng)區(qū)的改革頗具特色，具有重要啟示意義；

朝陽(yáng)區(qū)集體經(jīng)濟(jì)產(chǎn)權(quán)制度改革的特征

朝陽(yáng)區(qū)現(xiàn)有農(nóng)村面積369．8平方公里，占全區(qū)總面積的78．5％。根據(jù)北京市總體規(guī)劃，朝陽(yáng)區(qū)全部為規(guī)劃城區(qū)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)異常發(fā)達(dá)，鄉(xiāng)或村集體層次積累了龐大的資產(chǎn)，尤其是土地資產(chǎn)隨著城市化進(jìn)程的加速而迅速升值，區(qū)、鄉(xiāng)兩級(jí)財(cái)政也都有較強(qiáng)的實(shí)力，使其推動(dòng)產(chǎn)權(quán)改革創(chuàng)新具有雄厚的物質(zhì)基礎(chǔ)。

朝陽(yáng)區(qū)的大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)并未進(jìn)行“家庭聯(lián)產(chǎn)承包”，土地、企業(yè)等大部分資產(chǎn)一直以來是由集體統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)，“三級(jí)所有，隊(duì)為基礎(chǔ)”的總體治理架構(gòu)基本未予觸動(dòng)，“集體所有、家庭經(jīng)營(yíng)”的模式在該區(qū)不占主流，這是其進(jìn)行集體產(chǎn)權(quán)改革的體制背景。

朝陽(yáng)區(qū)的集體經(jīng)濟(jì)產(chǎn)權(quán)制度改革主要采取“量化股權(quán)，明晰產(chǎn)權(quán)”的形式，使集體資產(chǎn)的所有人落到實(shí)處，既維護(hù)了集體資產(chǎn)的完整性，又充分保障了農(nóng)民對(duì)集體資產(chǎn)的所有人權(quán)益，同時(shí)優(yōu)化了集體資產(chǎn)的法人治理結(jié)構(gòu)，奠定其可持續(xù)發(fā)展的動(dòng)力基礎(chǔ)。

朝陽(yáng)區(qū)集體經(jīng)濟(jì)產(chǎn)權(quán)改革的核心是如何設(shè)法將鄉(xiāng)、村兩級(jí)發(fā)展經(jīng)濟(jì)的職能合理地剝離出去，無論是采取股份有限公司或有限責(zé)任公司、鄉(xiāng)級(jí)專業(yè)化、鄉(xiāng)級(jí)統(tǒng)籌、“鄉(xiāng)”“村”資產(chǎn)互動(dòng)以及社區(qū)股份合作制等形式都是如此。隨著城市化進(jìn)程的加速，其管理體制也隨之向城市型社區(qū)轉(zhuǎn)型。鄉(xiāng)、村兩級(jí)的社會(huì)管理職能則被分解到新成立的農(nóng)村社區(qū)、地區(qū)辦事處或街道辦，為較終實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化的社會(huì)管理創(chuàng)造條件。

在“鄉(xiāng)”級(jí)治理層次上，朝陽(yáng)區(qū)主要采取三種模式

一是以大屯鄉(xiāng)(亞運(yùn)村)為代表的完全城市化的治理模式，即撤銷鄉(xiāng)級(jí)建制改組為街道辦事處。從統(tǒng)攬全局的一級(jí)地方政府到專注于社會(huì)公共服務(wù)的區(qū)政府派出機(jī)構(gòu)。

二是以南磨房鄉(xiāng)為代表的“鄉(xiāng)級(jí)專業(yè)化”治理模式，實(shí)施鄉(xiāng)級(jí)統(tǒng)一核算，打破村與村的界限。這一模式是將集體經(jīng)濟(jì)原有的“三級(jí)所有”架構(gòu)轉(zhuǎn)換為“兩級(jí)所有”(鄉(xiāng)和村)或“一級(jí)所有”(鄉(xiāng))，實(shí)行專業(yè)化經(jīng)營(yíng)。鄉(xiāng)作為一級(jí)地方政府保留，土地仍歸集體所有(主要是鄉(xiāng))。目前該鄉(xiāng)有7大實(shí)體公司運(yùn)營(yíng)，建有7個(gè)農(nóng)村社區(qū)(含2個(gè)村委會(huì))，2個(gè)村委會(huì)還有2000多農(nóng)民未轉(zhuǎn)居。調(diào)查表明，實(shí)施“鄉(xiāng)級(jí)專業(yè)化”治理的南磨房鄉(xiāng)2006年農(nóng)民人均純收入已達(dá)2．7萬(wàn)元，而仍為“三級(jí)所有”的太陽(yáng)宮鄉(xiāng)僅為1．2萬(wàn)余元，發(fā)展差距較大。

三是鄉(xiāng)政府與地區(qū)辦事處混合治理模式。由于朝陽(yáng)區(qū)各個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)城市化進(jìn)程發(fā)展較快，但村與村之間快慢不一，為強(qiáng)化各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的城市管理職能，朝陽(yáng)區(qū)政府分別在20個(gè)鄉(xiāng)設(shè)立地區(qū)辦事處，從鄉(xiāng)政府分流出一部分人員專職從事社會(huì)事務(wù)管理，為將來從鄉(xiāng)政府到街道辦的過渡奠定基礎(chǔ)。

在“村”級(jí)治理層次上，朝陽(yáng)區(qū)主要表現(xiàn)為三種形式

一是撤村建城市社區(qū)，履行完全意義上的城市社區(qū)管理職能，主要指完成城市化的大屯鄉(xiāng)。

二是撤村建農(nóng)村社區(qū)，履行半城市意義上的社區(qū)管理職能，這種形式在朝陽(yáng)區(qū)廣泛存在。從1956年到目前，朝陽(yáng)區(qū)共撤銷27個(gè)行政村、409個(gè)生產(chǎn)隊(duì)建制，建有農(nóng)村社區(qū)124個(gè)。僅2000年以來，朝陽(yáng)區(qū)就新建農(nóng)民新村和商品房累計(jì)開工1622萬(wàn)平方米，竣工1031萬(wàn)平方米，其中4．9萬(wàn)戶10．5萬(wàn)農(nóng)(居)民遷進(jìn)新居，大多數(shù)農(nóng)民被納入農(nóng)村社區(qū)管理。這種情況主要包括農(nóng)民轉(zhuǎn)居轉(zhuǎn)工和轉(zhuǎn)居未轉(zhuǎn)工的，由于其房屋是“小產(chǎn)權(quán)”(即土地仍是集體所有)，農(nóng)民也未納入城市居民社會(huì)保障體系，所在的農(nóng)村社區(qū)對(duì)其進(jìn)行諸如合作醫(yī)療、困難補(bǔ)助、組織關(guān)系、計(jì)劃生育等社會(huì)事務(wù)的管理。

三是成立農(nóng)村社區(qū)，但村委會(huì)作為集體經(jīng)濟(jì)組織依然保留的“雙軌制”村社治理模式。主要原因有兩點(diǎn)：其一是農(nóng)民未轉(zhuǎn)居，還無法納入農(nóng)村社區(qū)管理范圍；其二是農(nóng)民盡管轉(zhuǎn)居，但村級(jí)集體資產(chǎn)尚未處置完畢。社區(qū)主要負(fù)責(zé)社會(huì)公共服務(wù)方面的治理，村委會(huì)則主要發(fā)揮經(jīng)濟(jì)方面的職能。

朝陽(yáng)區(qū)集體經(jīng)濟(jì)產(chǎn)權(quán)制度改革模式

朝陽(yáng)區(qū)在以鄉(xiāng)為單位進(jìn)行土地規(guī)劃的基礎(chǔ)上，于2004年提出“宜鄉(xiāng)則鄉(xiāng)、宜村則村、宜股則股、宜分則分、試點(diǎn)先行、穩(wěn)步推進(jìn)”的改革原則，探索出了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)產(chǎn)權(quán)改革的一條路子。

模式一：在城市化發(fā)展很快的地區(qū)，爭(zhēng)取一步到位，成立股份有限公司或有限責(zé)任公司處置鄉(xiāng)級(jí)集體資產(chǎn)

這種模式以大屯鄉(xiāng)和奧運(yùn)村鄉(xiāng)較為典型。其特征是，集體土地全部被征為國(guó)有，農(nóng)民轉(zhuǎn)居轉(zhuǎn)工并納入城市社會(huì)保障體系，鄉(xiāng)政府改組為街道辦，股份有限公司注冊(cè)為企業(yè)法人，與鄉(xiāng)政府脫鉤，村委會(huì)同時(shí)消失。

模式二：在城鄉(xiāng)接合部城市化發(fā)展較快的區(qū)域，將集體資產(chǎn)盡可能量化到鄉(xiāng)級(jí)或鄉(xiāng)、村兩級(jí)所有，實(shí)施鄉(xiāng)級(jí)專業(yè)化經(jīng)營(yíng)

這一模式的特點(diǎn)是，主要在鄉(xiāng)級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織(原來的鄉(xiāng)農(nóng)工商總公司代表鄉(xiāng)集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營(yíng)鄉(xiāng)級(jí)集體資產(chǎn))層次上成立新的公司 (資產(chǎn)量化到個(gè)人)或引進(jìn)外來投資進(jìn)行專業(yè)化經(jīng)營(yíng)，同時(shí)保留少部分村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織。其與上述種模式的區(qū)別是土地仍為集體所有，農(nóng)民轉(zhuǎn)居到農(nóng)民新村，成立農(nóng)村社區(qū)，村級(jí)取消，村村界限消失，鄉(xiāng)政府與地區(qū)辦事處同時(shí)并存。這一模式以南磨房鄉(xiāng)為典型，目前僅保留兩個(gè)村委會(huì)(仍在發(fā)展村級(jí)集體經(jīng)濟(jì))，村級(jí)集體資產(chǎn)尚未交至鄉(xiāng)級(jí)，全鄉(xiāng)共有七大實(shí)體公司進(jìn)行鄉(xiāng)級(jí)專業(yè)化經(jīng)營(yíng)。

模式三：在綠化隔離地區(qū)，力求形成“鄉(xiāng)級(jí)統(tǒng)籌”的集體資產(chǎn)處置模式

朝陽(yáng)綠化隔離地區(qū)是以鄉(xiāng)為單位進(jìn)行規(guī)劃建設(shè)的，共有17個(gè)鄉(xiāng)70多個(gè)村位于綠化隔離地區(qū)，其中16個(gè)村規(guī)劃為綠地(原來的鄉(xiāng)企搬遷，居民遷走)，43個(gè)村規(guī)劃為產(chǎn)業(yè)用地、商業(yè)用地。盡管這種規(guī)劃打破了原有的行政村界線，但是由于隔離地區(qū)用地性質(zhì)上的不同，造成比較明顯的村與村之間發(fā)展的差別。這一問題的客觀存在使朝陽(yáng)區(qū)試圖探索一種對(duì)該類地區(qū)集體資產(chǎn)的“鄉(xiāng)級(jí)統(tǒng)籌”，并在此基礎(chǔ)上形成一種村村之間相對(duì)均衡的發(fā)展模式。這一集體資產(chǎn)處置方式的關(guān)鍵在于，綠化隔離地區(qū)的土地雖被占用，但其產(chǎn)權(quán)仍為集體所有。農(nóng)民轉(zhuǎn)居或轉(zhuǎn)工后沒有取得征地補(bǔ)償，農(nóng)民的社會(huì)保障無法解決，而同一鄉(xiāng)域用地規(guī)劃性質(zhì)的差別導(dǎo)致村村之間集體資產(chǎn)的含金量大為不同。因此，很有必要進(jìn)行集體資產(chǎn)的“鄉(xiāng)級(jí)統(tǒng)籌”來緩和這一矛盾。

模式四：在城市化進(jìn)程較慢、鄉(xiāng)域控制性詳規(guī)還沒有獲得規(guī)劃部門正式批準(zhǔn)的鄉(xiāng)，形成“鄉(xiāng)、村兩級(jí)資產(chǎn)互動(dòng)”型的集體資產(chǎn)處置模式

這一模式是指通過對(duì)鄉(xiāng)級(jí)集體資產(chǎn)的整合，在鄉(xiāng)一級(jí)形成一個(gè)大的股份制企業(yè)(資產(chǎn)量化)，而各村也通過對(duì)村級(jí)資產(chǎn)的量化相應(yīng)成立公司，并作為鄉(xiāng)企的一家分公司。該模式的合理性在于其經(jīng)濟(jì)關(guān)系上的“還權(quán)于民”，而土地的產(chǎn)權(quán)性質(zhì)仍為集體所有。企業(yè)注冊(cè)成為法人后，撤銷村委會(huì)，成立農(nóng)村社區(qū)(社會(huì)管理職能)，鄉(xiāng)政府的社會(huì)職能被轉(zhuǎn)移至地區(qū)辦事處，鄉(xiāng)政府和村委會(huì)的經(jīng)濟(jì)職能都被剝離到公司。該模式的難點(diǎn)在于鄉(xiāng)一級(jí)需要一個(gè)很強(qiáng)大的企業(yè)做支撐。

模式五：以社區(qū)股份合作制企業(yè)為依托進(jìn)行村級(jí)集體資產(chǎn)的處置

這一模式適合于原來規(guī)劃時(shí)雖然按鄉(xiāng)域規(guī)劃，但各村區(qū)別較大，村級(jí)集體資產(chǎn)大部分尚未處置的情況。朝陽(yáng)區(qū)目前在來廣營(yíng)鄉(xiāng)紅軍營(yíng)村進(jìn)行社區(qū)股份合作制的試點(diǎn)，村民在本企業(yè)工作，獲取工資性收益，不在本企業(yè)工作，每年享有3000多元的分紅。這一模式是將村委會(huì)發(fā)展經(jīng)濟(jì)的職能剝離到“合作社”，而企業(yè)的運(yùn)營(yíng)則兼顧資本與勞動(dòng)雙方的權(quán)利。

需進(jìn)一步思考的問題

朝陽(yáng)區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)產(chǎn)權(quán)以鄉(xiāng)為單位的整體改革頗具特色，但這一改革所具有的過渡性質(zhì)以及其特定的改革背景使其難以具有普遍的適用性，并仍存在一些值得深思的問題。

農(nóng)民向市民轉(zhuǎn)換過程中農(nóng)村土地的集體產(chǎn)權(quán)是否還要變?yōu)閲?guó)有

朝陽(yáng)區(qū)在進(jìn)行集體資產(chǎn)處置過程中，除去個(gè)別村國(guó)家征用的土地外，沒有改變集體土地的產(chǎn)權(quán)屬性，保證了農(nóng)民對(duì)集體資產(chǎn)的收益權(quán)，而其處置過程充分發(fā)揚(yáng)民主，尊重農(nóng)民意愿，保證信息透明、公開，沒有把廣大農(nóng)民排除在參與過程之外。調(diào)研中，有觀點(diǎn)認(rèn)為，在大中城市郊區(qū)，城市化是應(yīng)該“多元化”發(fā)展，弱化“集體”與“國(guó)有”的嚴(yán)格界限，農(nóng)民帶著集體資產(chǎn)仍然可以成為完全意義上的“市民”。要求農(nóng)民以放棄土地權(quán)利為條件獲得市民身份是不公平的，這樣無疑等于剝奪了農(nóng)民可持續(xù)發(fā)展的條件。

農(nóng)村社區(qū)向城市社區(qū)轉(zhuǎn)型過程中農(nóng)村和城市的社會(huì)保障能否并軌

盡管許多農(nóng)民已轉(zhuǎn)居轉(zhuǎn)工，但仍不是“市民”，仍然未被現(xiàn)有的城市社會(huì)保障體系所覆蓋，由此制約了郊區(qū)城鄉(xiāng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)一體化的步伐。有觀點(diǎn)認(rèn)為，只要擁有合法固定住所，這些事實(shí)上的“市民”就應(yīng)該逐漸將他們納入城市社會(huì)保障體系，要求他們以放棄對(duì)集體土地權(quán)益的分享為代價(jià)獲得社會(huì)保障是不合理的，這種做法是對(duì)農(nóng)民的歧視?？紤]到財(cái)政的承受能力，應(yīng)允許較小的社會(huì)保障差別，但制度上要接軌。

鄉(xiāng)、村集體資產(chǎn)的管理主體問題

改革以前，鄉(xiāng)級(jí)集體資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)代表是鄉(xiāng)農(nóng)工商總公司，村級(jí)集體資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)代表是村集體經(jīng)濟(jì)組織。改革后，集體資產(chǎn)經(jīng)過量化，原來模糊的集體產(chǎn)權(quán)得以清晰界定，但集體資產(chǎn)的管理主體處于缺位狀態(tài)，鄉(xiāng)政府作為一級(jí)地方政府不再具備集體資產(chǎn)的管理

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