當(dāng)下中國(guó)，罕有什么詞匯能夠像“城鎮(zhèn)化”這樣，凝聚起如此多利益相關(guān)方關(guān)注的目光，并密集牽動(dòng)著人們的神經(jīng)了。

    2013年8月初，一場(chǎng)名為“中小城市發(fā)展：新動(dòng)力、新機(jī)遇”的城市發(fā)展論壇在河北省張家口市的滑雪勝地崇禮舉行。全國(guó)各地有數(shù)十位城市政府負(fù)責(zé)人參加，地方政府對(duì)于給予中小城市更多財(cái)權(quán)、增加土地指標(biāo)呼聲的熱情，正與舉辦地崇禮炎炎夏季24攝氏度的低溫構(gòu)成反比。廣東省廣州市番禺區(qū)黨組成員陳明捷“中小城市有土地、沒(méi)指標(biāo)，形成了地方剛性發(fā)展的瓶頸”一番話，得到了貴州省龍里縣縣長(zhǎng)羅俊更多對(duì)大城市壟斷資源不滿的回應(yīng)。

    2013年8月中旬，畢業(yè)于中國(guó)政法大學(xué)的法治記者陳寶成，因征地拆遷沖突，被山東平度警方以涉嫌“非法拘禁”的理由刑事拘留。這位“80后”的記者用汽油瓶對(duì)抗推土機(jī)，牽引了眾多目光。包括中國(guó)政法大學(xué)前校長(zhǎng)江平在內(nèi)的法學(xué)界人士組成的律師顧問(wèn)團(tuán)力挺陳寶成，再度引發(fā)了關(guān)于地方政府和農(nóng)村土地所有權(quán)人在農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)利益分配方面的巨大爭(zhēng)議。而這一事件，不過(guò)是較近幾年各類(lèi)農(nóng)地拆遷博弈中較近的一例。

    2013年8月下旬，在歷經(jīng)將近半年的征集意見(jiàn)及修改后，被視為新型城鎮(zhèn)化發(fā)展總綱的城鎮(zhèn)化中長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃，已經(jīng)接近“完稿”。按照國(guó)家發(fā)改委設(shè)定的工作程序，在完成相關(guān)14個(gè)部委的會(huì)簽之后，將報(bào)請(qǐng)國(guó)務(wù)院討論批準(zhǔn)，并較終上報(bào)政治局審議。但在部委會(huì)簽中，這份事關(guān)未來(lái)十年經(jīng)濟(jì)發(fā)展動(dòng)力的中長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃將會(huì)以何種形式定調(diào)，目前尚不明確。

    上述種種也意味著，對(duì)于地方政府來(lái)說(shuō)，城鎮(zhèn)化已然成為下一個(gè)十年發(fā)展的主要?jiǎng)恿?；?duì)于被拆遷的農(nóng)民來(lái)說(shuō)，農(nóng)地征收的成本與收益，關(guān)乎農(nóng)民能否分享到改革紅利的果實(shí)；對(duì)于進(jìn)城農(nóng)民工來(lái)說(shuō)，關(guān)乎是否能夠通過(guò)戶籍制度等配套改革，實(shí)現(xiàn)真正融入城市和成為城市的居民；對(duì)于學(xué)者來(lái)說(shuō)，如何平衡法律與現(xiàn)實(shí)，并尋找到制度的公平與正義，都膠著在“城鎮(zhèn)化”一詞上。而在現(xiàn)實(shí)的演化中，這一切問(wèn)題的解決，都需要各方彼此的讓渡和妥協(xié)，按照市場(chǎng)和現(xiàn)實(shí)演進(jìn)的邏輯，做出必要的制度修正和產(chǎn)權(quán)讓渡。

    記者獲悉，雖然城鎮(zhèn)化中長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃已經(jīng)接近完稿，但由于相關(guān)利益各方在戶籍制度等方面爭(zhēng)議的存在，在十八屆三中全會(huì)確定總體發(fā)展思路后，此一規(guī)劃較終定稿的可能性較大。

    政府的邏輯

    “推進(jìn)城鎮(zhèn)化，核心是人的城鎮(zhèn)化。”2013年1月15日，國(guó)務(wù)院總理 在國(guó)家糧食局科學(xué)研究院考察調(diào)研時(shí)所說(shuō)的這番話，成為新型城鎮(zhèn)化的主要核心。而這一核心的確定，與過(guò)去十多年以地的城鎮(zhèn)化而非人的城鎮(zhèn)化為發(fā)展主導(dǎo)模式的失序狀態(tài)有關(guān)。

    政府現(xiàn)有的土地開(kāi)發(fā)模式，顯然弊端重重。

    3月30日，國(guó)土資源部副部長(zhǎng)胡存智在2013中國(guó)城鎮(zhèn)化高層國(guó)際論壇上表示，中國(guó)土地的城鎮(zhèn)化遠(yuǎn)快于人口的城鎮(zhèn)化，較近20年來(lái)尤為明顯。

    胡存智給出的數(shù)據(jù)是，從1990年到2000年，中國(guó)城市建設(shè)用地面積擴(kuò)大了90%，但是人口僅僅增長(zhǎng)了52%、53%，土地城鎮(zhèn)化是人口城鎮(zhèn)化的1.71倍。2000年到2010年十年間，情況仍然如此，城市土地的城鎮(zhèn)化擴(kuò)張了83.41%，人的城鎮(zhèn)化僅僅增長(zhǎng)了45%。

    由此測(cè)算，2000年以來(lái)的十多年時(shí)間，中國(guó)的土地城鎮(zhèn)化是人的城鎮(zhèn)化的1.85倍，而國(guó)際公認(rèn)的標(biāo)準(zhǔn)是1.12倍。

    扭轉(zhuǎn)土地城鎮(zhèn)化速度過(guò)快的弊端，出路只有兩個(gè)：一是需要控制城鎮(zhèn)用地速度的過(guò)快擴(kuò)張，二是加速進(jìn)行人口的城鎮(zhèn)化，使更多城市發(fā)揮人口集聚作用，并成為城鎮(zhèn)化持續(xù)吸引投資，增加消費(fèi)的動(dòng)力。

    這兩者對(duì)于各級(jí)政府來(lái)說(shuō)，皆非易事。

    在現(xiàn)行財(cái)政分稅制度和土地制度下，土地出讓金收入成為各級(jí)政府的一項(xiàng)主要收入來(lái)源。地價(jià)上升，則意味著政府出讓土地收益的猛增。2013年7月23日，在北京市朝陽(yáng)區(qū)孫河鄉(xiāng)，中糧地產(chǎn)以23.6億元、配建公租房3.3萬(wàn)平方米的條件競(jìng)得該區(qū)域的HIJ地塊，樓面單價(jià)超過(guò)4.4萬(wàn)元/平方米，即每平方厘米4元多，成為北京樓面單價(jià)較高的地塊，可謂“”。

    空頭基金尼克斯掌柜詹姆斯·查諾斯日前接受日本媒體采訪時(shí)稱(chēng)，中國(guó)當(dāng)下的房地產(chǎn)熱，與上世紀(jì)80年代后期的日本非常相像，巨大的房產(chǎn)泡沫規(guī)模會(huì)對(duì)中國(guó)的實(shí)體經(jīng)濟(jì)和金融體系在未來(lái)產(chǎn)生巨大隱患。

    據(jù)查諾斯測(cè)算，從建設(shè)成本來(lái)看，中國(guó)房產(chǎn)市場(chǎng)的價(jià)值已升至GDP的300%-400%，而1989年日本的這一比例為375%。

    急劇升高的地價(jià)將進(jìn)一步推高房?jī)r(jià)，并累積更多的風(fēng)險(xiǎn)。但在新一輪城鎮(zhèn)化中，地方政府繼續(xù)依賴(lài)現(xiàn)有的賣(mài)地模式很難改變。這就帶來(lái)了對(duì)城市政府職能的疑問(wèn)，政府的主要服務(wù)目標(biāo)，究竟是賺錢(qián)，還是提供制度規(guī)則和公共用品服務(wù)？國(guó)家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展主任李鐵給出的解救之道，似乎可以將繼續(xù)賺錢(qián)、實(shí)現(xiàn)制度公平和提供均等化服務(wù)三者的利好統(tǒng)一起來(lái)。

    李鐵在回答記者的提問(wèn)時(shí)說(shuō)：“我們國(guó)家所有的有關(guān)城鎮(zhèn)化約束性的政策，都是中國(guó)獨(dú)有的。在改革過(guò)程中，解鈴還需系鈴人。政府應(yīng)主動(dòng)地去把制約城鎮(zhèn)化發(fā)展的障礙，如戶籍管理制度、土地管理制度、行政等級(jí)化的管理體制，包括融資問(wèn)題等等拔掉，更多地發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的功能。當(dāng)政府把‘套’解了，限制因素取消了，市場(chǎng)作用就會(huì)自動(dòng)地發(fā)揮出來(lái)了。”

    在李鐵的描述中，頭先，如果能夠?qū)⒋蟪鞘鞋F(xiàn)在享有的更多財(cái)權(quán)、土地利用指標(biāo)和城市發(fā)展條件下放給中小城市，那么，中小城市過(guò)去沒(méi)有得到充分釋放的發(fā)展機(jī)會(huì)，本身就可以形成新的發(fā)展動(dòng)力。

    “全國(guó)人大和全國(guó)政協(xié)6月聽(tīng)取國(guó)家發(fā)改委代表國(guó)務(wù)院所作的關(guān)于城鎮(zhèn)化發(fā)展的報(bào)告，關(guān)于城鎮(zhèn)化發(fā)展的路徑，認(rèn)識(shí)不完全一致。”國(guó)務(wù)院研究室副主任黃守宏在崇禮的城市發(fā)展論壇上說(shuō)。他反問(wèn)，“行政管理體制不更新，中小城市沒(méi)有發(fā)展空間。大城市的極化效應(yīng)還在集聚，但大城市不吐血，小城市能發(fā)展嗎？”

    但這種給中小地方城市更多地權(quán)和財(cái)權(quán)的主張，頻頻遭到各方的質(zhì)疑。主要原因除了如果全國(guó)性開(kāi)發(fā)導(dǎo)致中西部生態(tài)資源破壞，導(dǎo)致中國(guó)城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院副院長(zhǎng)楊保軍所言的“洗腳水原來(lái)在東部的下游，現(xiàn)在倒?jié)驳筋^上來(lái)”的生態(tài)災(zāi)難之外，地方債務(wù)累積的風(fēng)險(xiǎn)也成為考量因素之一。在崇禮參加城市發(fā)展論壇的中國(guó)建設(shè)銀行投行部總經(jīng)理黃曦，較擔(dān)心的問(wèn)題就是地方債務(wù)這一項(xiàng)。

    事實(shí)是，地方政府城鎮(zhèn)化開(kāi)發(fā)的熱情一浪高過(guò)一浪。這種熱情與上級(jí)政府壟斷資源的現(xiàn)實(shí)相激，難免會(huì)讓下級(jí)政府牢騷滿腹，甚至不惜違規(guī)。

    國(guó)務(wù)院發(fā)展研究副主任韓俊在2013中國(guó)城鎮(zhèn)化高層論壇上表示，“現(xiàn)在幾乎所有的城市所有的省份，城市化過(guò)程當(dāng)中，土地供求都非常緊張”，“城鎮(zhèn)化需要土地，基礎(chǔ)設(shè)施、工業(yè)都需要土地，但用地指標(biāo)如此緊張，導(dǎo)致矛盾很大”。

    韓俊稱(chēng)，到去年11月底，全國(guó)新增建設(shè)用地面積821萬(wàn)畝，占用耕地接近500萬(wàn)畝，其中，基礎(chǔ)設(shè)施占地360萬(wàn)-370萬(wàn)畝，工礦用地260萬(wàn)地，商業(yè)用地210萬(wàn)畝，也就是說(shuō)，基礎(chǔ)設(shè)施占地成為用地大戶。

    “去年我國(guó)某大省建設(shè)用地供地面積1.5萬(wàn)公頃，需求是4.5萬(wàn)公頃。而江蘇省和浙江省在上世紀(jì)90年代工業(yè)化較快的時(shí)期，一年占地只有2萬(wàn)公頃。”韓俊說(shuō)。

    廣東省廣州市番禺區(qū)黨組成員、現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)基地總指揮陳明捷在參加崇禮的城市發(fā)展論壇時(shí)則抱怨說(shuō)，政府應(yīng)當(dāng)把整個(gè)稅收的分成比例做出向下級(jí)政府的讓渡，并盡快明確下來(lái)，使得地方政府減少一點(diǎn)賣(mài)地的沖動(dòng)。“有一個(gè)南方電網(wǎng)的項(xiàng)目在我們區(qū)里面，我們給了100畝地給它，后來(lái)凡是省屬的企業(yè)稅收全部歸省一級(jí)政府，那我們地方就一分錢(qián)都沒(méi)有了。”

    貴州省龍里縣縣長(zhǎng)羅俊，因?yàn)?ldquo;求發(fā)展”而成為被國(guó)土資源部處分了三次的“專(zhuān)業(yè)戶”。中鐵建要在龍里建一個(gè)綜合性的生態(tài)城，爆發(fā)性的土地需求與緊張的土地利用指標(biāo)之間，就容易發(fā)生尖銳沖突。“我增值稅的85%都上收了，不賣(mài)地怎么辦？”羅俊面臨土地指標(biāo)緊張的困惑，與政府試圖降低土地的城鎮(zhèn)化比例、提高人的城鎮(zhèn)化比例、控制城鎮(zhèn)用地速度過(guò)快擴(kuò)張的意圖之間，出現(xiàn)了極大的張力。

    與遏制土地的城鎮(zhèn)化比起來(lái)，人的城鎮(zhèn)化，對(duì)地方政府現(xiàn)有財(cái)政支撐能力也構(gòu)成了不小的挑戰(zhàn)。

    中國(guó)社科院發(fā)布的《城市藍(lán)皮書(shū)》談及中國(guó)城鎮(zhèn)化成本時(shí)指出，在2030年前，中國(guó)還有3.9億農(nóng)民需要市民化，農(nóng)民工市民化的人均公共成本約13.1萬(wàn)元，粗略計(jì)算，市民化所需公共成本約51萬(wàn)億元。

    但在李鐵的賬本中，致力于人的城鎮(zhèn)化，政府為新移民提供公共用品服務(wù)，負(fù)擔(dān)并不重，甚至可以成為促進(jìn)城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的動(dòng)力。

    農(nóng)民工進(jìn)城之后，衣食住行都會(huì)增加在城市的消費(fèi)。但如果戶籍制度不改革，附著在戶口上面的公共品如教育、醫(yī)療、保險(xiǎn)等不能實(shí)現(xiàn)，則會(huì)對(duì)城市投資與消費(fèi)形成雙重抑制。“所以如果實(shí)行戶籍改革，長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看可以吸引更多投資，增加消費(fèi)，對(duì)城市發(fā)展有利，是有錢(qián)賺的。”李鐵說(shuō)。

    在楊保軍看來(lái)，人的城鎮(zhèn)化更重要的是要注重人口結(jié)構(gòu)，人口數(shù)量應(yīng)該排在位。要重視現(xiàn)有的具有80%意愿留在城市的農(nóng)民工二代，這批人據(jù)他測(cè)算有6000萬(wàn)人口

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