中國土地改革能否仍從土地承包權(quán)領(lǐng)域改革再起步？農(nóng)業(yè)部課題組提出，用土地永包制來解決土地規(guī)模經(jīng)營難題。

土地承包權(quán)期限能否延長？經(jīng)營權(quán) “經(jīng)營”？如何促使農(nóng)地有序流轉(zhuǎn)？和國內(nèi)眾多研究土地改革的專家們一樣，農(nóng)業(yè)部相關(guān)課題也落定在上述土地承包權(quán)領(lǐng)域上。

記者獲悉，于今年上半年完成的、農(nóng)業(yè)部軟科學(xué)委員會委托研究課題提出，用土地永包制即恒久性的土地承包權(quán)，來促進現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展、解決土地規(guī)模經(jīng)營難題。

“土地承包期年限是土地改革的重要內(nèi)容之一?！痹撜n題組成員、中國社科院農(nóng)村發(fā)展研究所副研究員王小映對記者分析，盡管土地承包權(quán)不一定實施“永包制”這個名稱，但多數(shù)接近決策層的土地問題專家建議把承包權(quán)期限進一步延長。

記者采訪多位參與政府相關(guān)部門課題的土地專家們一致判斷：新一輪土地承包權(quán)的“新步伐”鎖定在“穩(wěn)定、延長承包期”，并賦予承包權(quán)更深范圍的權(quán)能，在此基礎(chǔ)上開展有序、有規(guī)流轉(zhuǎn)，并使得農(nóng)民獲得流轉(zhuǎn)帶來的收益。

土地永包制

“農(nóng)村土地承包期三十年不變”是目前政府給農(nóng)民手中的土地期限，課題組專家希望土地承包權(quán)恒久“穩(wěn)定下來”，成為農(nóng)民恒久性的財產(chǎn)權(quán)。

“目前的年限比城市用地(70年)還短，在現(xiàn)實中造成了很多問題。”王小映表示，頭先，學(xué)者和基層政府管理者對此有各種理解：承包期到后，集體或國家收回土地再“發(fā)包”，也有地方判斷——今后土地承包不再調(diào)整了，永遠承包下去。

王小映在調(diào)研中還發(fā)現(xiàn)，還有更混亂的解釋，如有地方把征地補充和年限掛鉤起來，也就是說，算出30年期限的農(nóng)地補償平均值，只補償未達到承包期的年數(shù)。

為此，課題組認為，土地承包期應(yīng)該有更長的期限。從操作路徑上，課題組提出兩點建議：

一是，給農(nóng)民承包地恒久繼承權(quán)。即土地永包可以通過給農(nóng)民承包地恒久繼承權(quán)實現(xiàn)，給恒久繼承權(quán)就是自動啟動了永包制。

二是土地承包現(xiàn)狀不變，在30年承包基礎(chǔ)上順延。以縣政府名義發(fā)放土地恒久使用權(quán)證書，代替土地30年承包證書。

“這有利于形成共識。”王小映分析，長久性的土地承包權(quán)有助于限制過頻的土地調(diào)整、穩(wěn)定地權(quán)。當然，也有利于促進土地流轉(zhuǎn)、集中，形成農(nóng)業(yè)規(guī)模效應(yīng)。

在課題組專家看來，土地永包制不僅僅解決上述問題，更重要的是厘清了農(nóng)民和集體對土地的分權(quán)問題。

“集體所有制內(nèi)涵著一種矛盾和沖突，集體是什么，邊界不清楚?！?中國改革發(fā)展研究院農(nóng)村經(jīng)濟研究所助理研究員夏鋒稱。

按我國現(xiàn)行《土地管理法》規(guī)定，農(nóng)村土地屬于三級所有，即“鄉(xiāng)集體、村集體、村民小組”。這些規(guī)定雖然明確了農(nóng)村土地集體所有權(quán)的代表，但“農(nóng)民集體”在法律上的具體內(nèi)涵很模糊，由誰來代表集體實施其權(quán)利與義務(wù)難以確定，“集體”有鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村、村民小組三個層次，在不同程度上都是農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)的所有者代表。

因此，盡管土地承包權(quán)歸屬農(nóng)戶，但集體常常直接“干預(yù)”農(nóng)戶土地承包地流轉(zhuǎn)和收益。

對此，課題組認為，土地永包制可以解決集體和農(nóng)民合理分權(quán)。即農(nóng)村土地所有權(quán)包括土地的占有、使用、收益和處分四個方面，若干個具體的權(quán)利，它們是一組權(quán)利束。

其中，集體作為土地所有者有土地的處分權(quán)，即土地繼承和轉(zhuǎn)讓中的監(jiān)督管理權(quán)。農(nóng)民作為土地經(jīng)營主體，有土地經(jīng)營過程中的全部權(quán)利，即完整恒久的土地使用權(quán)，包括繼承權(quán)。國家有對土地進行規(guī)劃、利用和征用的權(quán)利。

“實質(zhì)上，這種永包制使得‘集體’在土地承包制上讓位，農(nóng)戶或農(nóng)民直接擁有土地承包地的財產(chǎn)權(quán)?！币晃煌恋貙＜曳治鲈撜呓ㄗh。

“除非特殊情況，農(nóng)地不能從農(nóng)民手里收回。”王小映分析，“在不改變用途的前提下，農(nóng)民有權(quán)轉(zhuǎn)讓農(nóng)地，并得到相應(yīng)收益?！?p>除土地承包權(quán)恒久化建議，課題組還提出要擴展承包權(quán)的權(quán)能范圍。

課題組認為，從目前土地政策和法規(guī)看，農(nóng)民現(xiàn)在已經(jīng)有了承包地經(jīng)營權(quán)、收益權(quán)、轉(zhuǎn)讓權(quán)、出租權(quán)、入股權(quán)，但距完整的土地使用權(quán)還差抵押權(quán)，即用農(nóng)地向銀行抵押融資貸款等。

“出租、入股等形式各地方都在嘗試，但從來沒有踐行過抵押權(quán)?！蓖跣∮撤治?，原因是，土地登記不完善容易產(chǎn)生糾紛、土地變現(xiàn)難銀行需要控制金融風(fēng)險等。

“實質(zhì)上，從別國經(jīng)驗看，由于要考慮農(nóng)民利益，土地抵押不是真正的商業(yè)抵押?！蓖跣∮撤Q，他去越南考察調(diào)研發(fā)現(xiàn)，“土地抵押”常常和政策性貸款結(jié)合起來。如把農(nóng)地“抵押”后，可以獲得政策性銀行設(shè)計好小額貸款項目。

這種貸款與土地價格無關(guān)，實際上是扶持農(nóng)業(yè)、農(nóng)民的措施，但同時也有利于控制銀行風(fēng)險，“畢竟是有土地在那押著。”王說。

建立農(nóng)地流轉(zhuǎn)配套機制

無論是30年承包期還是恒久性承包年限，農(nóng)地有效、有序流轉(zhuǎn)是解決農(nóng)地擱荒、規(guī)模經(jīng)營，保障轉(zhuǎn)讓收益的關(guān)鍵。為此，課題組建議，要建立相應(yīng)的農(nóng)地流轉(zhuǎn)機制和體制。

頭先是要搭建兩個載體：農(nóng)地流轉(zhuǎn)的中介組織和持有綠色證書的專業(yè)農(nóng)民。中介組織的職能是“中間保有，再行分配”，即購進農(nóng)地使用權(quán)再轉(zhuǎn)讓給愿意多經(jīng)營土地的農(nóng)民，也就是持綠卡的專業(yè)農(nóng)民。

這樣，前者是農(nóng)地的流轉(zhuǎn)者，后者是農(nóng)地的接收者。而農(nóng)地流轉(zhuǎn)的中介組織可以相應(yīng)的享受兩項政策：一是減稅，只要將土地使用權(quán)出讓給中介組織，農(nóng)戶就可以獲得出讓土地所得的稅收優(yōu)惠；二是對租地給中介組織的農(nóng)戶，由中介組織一次性付給租期內(nèi)全部租金，以引導(dǎo)農(nóng)戶將多余土地出讓或出租給中介組織。

而對從事農(nóng)業(yè)經(jīng)營、有擴大土地經(jīng)營規(guī)模積極性，有一定經(jīng)營業(yè)績和專業(yè)知識的農(nóng)民，授予“持綠卡專業(yè)農(nóng)民”稱號。這類農(nóng)民在購進或租進農(nóng)地使用權(quán)，享受稅收、信貸方面的優(yōu)惠政策，并成為支農(nóng)資金扶持和培訓(xùn)進修的對象。

其次，制定相關(guān)稅收政策。如建議某一家國有銀行少有經(jīng)營土地轉(zhuǎn)讓方面的信貸和相關(guān)業(yè)務(wù)，規(guī)范土地轉(zhuǎn)讓中的資金往來，發(fā)放土地轉(zhuǎn)讓長期低息貸款，支持農(nóng)民土地轉(zhuǎn)讓；如果農(nóng)民之間用于農(nóng)業(yè)的土地轉(zhuǎn)讓，給予免稅，

除此外，“前提是農(nóng)地土地承包證規(guī)范化”。王小映表示，目前農(nóng)田土地承包證是一戶一證，即該戶所有地都在一個證中。如果轉(zhuǎn)讓其中一塊地，沒法形成正式轉(zhuǎn)讓合約。

據(jù)本報了解，地籍管理一體化已經(jīng)排入國土資源部相關(guān)議程，該部門正在積極研究開展城鄉(xiāng)統(tǒng)一包括農(nóng)地、農(nóng)村集體非建設(shè)用地統(tǒng)一登記制度。

“有效流轉(zhuǎn)的根本障礙在于耕地的社會壓力過重?！苯髫斀?jīng)大學(xué)統(tǒng)計學(xué)系教授胡瑞卿強調(diào)土地之外的社會背景。

胡認為，保障農(nóng)村居民較低生活和穩(wěn)定農(nóng)村勞動力就業(yè)，是國家和社會的兩大目標，不應(yīng)該完全由農(nóng)戶承包的耕地來承擔(dān)。然而，中國的耕地卻承載著巨大的社會壓力：7億農(nóng)村居民的較低生活保障壓力和5億農(nóng)村勞動力的就業(yè)壓力。也就是說，耕地巨大的社會功能，加深了農(nóng)民的“戀土情結(jié)”。

“我國經(jīng)濟已經(jīng)得到了長足發(fā)展，不應(yīng)該再把土地和社保放在一起了?！毕匿h稱，政府要承擔(dān)更多的農(nóng)村社會保障功能，而土地更應(yīng)該承擔(dān)財產(chǎn)性功能，即今年一號文件中提到的“讓土地成為農(nóng)民財產(chǎn)性收入來源”。

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