與農(nóng)用地承包權(quán)將可“以多種方式流轉(zhuǎn)”不同，農(nóng)村土地改革中的另一核心環(huán)節(jié)——集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)，雖然地方上試驗、試點不斷，但一些專家認為在今日召開的十七屆三中全會上，對此問題有“新說法”的可能性不大。

而且，在十七屆三中全會召開之前高層的考察行程中，關(guān)于土地流轉(zhuǎn)問題的表述，只是農(nóng)村土地承包權(quán)將“以多種方式流轉(zhuǎn)”，并未涉及集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)問題。

不過，沒有“新說法”并非意味著沒有新動作。國土資源部（下稱“國土部”）部長徐紹史7日即表示，當前和今后一段時期，國土部門要貫徹落實好的黨的十七屆三中全會精神。特別是在改革征地制度、完善土地補償制度，促進農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)等方面早作研究。

全國難“遍地開花”

國土部全國土地利用總體規(guī)劃專家組專家、中國土地協(xié)會副理事長王萬茂對《財經(jīng)日報》表示：“農(nóng)村集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)推行得不是很通暢，目前更多的只能靠一些試點地區(qū)或‘綜改’地區(qū)去進行個案推廣，難在全國遍地開花?！?

在王萬茂看來，推行“不通暢”的一個主要原因，是實踐與一些現(xiàn)行法律有抵觸，而法律的修改又非一朝一夕可完成。

農(nóng)用地承包權(quán)流轉(zhuǎn)早已由《農(nóng)村土地承包法》明文規(guī)定，其合法流轉(zhuǎn)受到法律保護。相比之下，現(xiàn)行《土地管理法》則規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)?！奔w建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的途徑，由此被擠壓。

2004年，國務(wù)院下發(fā)《關(guān)于深化改革嚴格土地管理的決定》，對集體土地流轉(zhuǎn)問題進行了次界定：在符合規(guī)劃的前提下，村莊集鎮(zhèn)、建制鎮(zhèn)的農(nóng)民集體所有建設(shè)用地使用權(quán)可以依法流轉(zhuǎn)。

此后，廣東、天津等地的試點次第展開，國土部門也在強化與地方的探索性合作。今年8月，該部與天津、重慶、成都簽署合作備忘錄，以探索集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)、推進建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地交易市場。

但與集體土地流轉(zhuǎn)的地方實踐相伴的是，問題和爭議從未停止。

在集體非農(nóng)建設(shè)用地自發(fā)無序的流轉(zhuǎn)過程中，出現(xiàn)了非法轉(zhuǎn)讓與出租、交易混亂等問題。而且由于利益沖動，不少地區(qū)在未經(jīng)規(guī)劃許可和正常審批的情況下，擅自將農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地。

王萬茂認為，正是因為新出現(xiàn)的問題很多，以至于集體建設(shè)土地流轉(zhuǎn)還停留在試點階段，政策上難以放開，“農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的政策口子不敢開，一開口子，各類問題就都出來了，風險太大。”

國務(wù)院辦公廳去年12月下發(fā)的《關(guān)于嚴格執(zhí)行有關(guān)農(nóng)村集體建設(shè)用地法律和政策的通知》便嚴厲地指出：“任何涉及土地管理制度的試驗和探索，都不能違反國家的土地用途管制制度?！?p>對于此次三中全會是否會在集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)問題上有所突破，王萬茂持保守態(tài)度。

寄望土地法規(guī)修改？

現(xiàn)有法律體系無法解決集體建設(shè)土地流轉(zhuǎn)問題，法律的修改或新法的制定也就更為各界所寄望。

中國土地勘測規(guī)劃院地價所所長鄒曉云對本報記者表示，目前在土地流轉(zhuǎn)方面，存在下位的政策、法規(guī)侵犯上位法的問題?！稇椃ā穼ν恋氐臋?quán)利規(guī)定得比較寬泛，基本沒有區(qū)分是否建設(shè)用地，而《土地管理法》對此進行了限制，而再往下的一些政策法規(guī)，在此基礎(chǔ)上又作一些限制。

在政策層面尚難獲得實質(zhì)性突破的情況下，只能由一些特殊地區(qū)先行試點。不過鄒曉云認為，目前一些試點地區(qū)的做法能給未來的制度建設(shè)提供多少經(jīng)驗和指導，還有待觀察。

國土部去年曾表示，對于農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的辦法，該部將不斷地總結(jié)經(jīng)驗，在適當?shù)臅r機再提交國家立法機構(gòu)，通過立法來解決。

已經(jīng)醞釀多年的新一輪《土地管理法》修改，也一度為外界打開過集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的想象空間。

日前有媒體報道，正在修訂的《土地管理法》將確認集體建設(shè)用地、宅基地和農(nóng)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的合法性。

在城市房地產(chǎn)業(yè)近年高歌猛進的背景下，一旦政策放開，農(nóng)村宅基地的將難以估算。

不過，王萬茂對此不樂觀。他認為修訂后的《土地管理法》是否會允許包括農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)入市，目前不會有定論，“（宅基地入市）問題是較敏感、較難的，在這個問題上政策底線一直沒有被突破過?！?p>鄒曉云也認為，在包括小產(chǎn)權(quán)房在內(nèi)的宅基地問題上，較近幾年政策上不太可能出現(xiàn)松動，不會鼓勵到農(nóng)村去發(fā)展房地產(chǎn)。

同樣，地方在試點過程中對此問題也比較審慎。無論是開集體建設(shè)土地流轉(zhuǎn)地方立法先河的廣東省，還是本月5日剛剛出臺集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)試行辦法的河北省，都在立法文件中強調(diào)“宅基地不得流轉(zhuǎn)”或“通過集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)取得的集體建設(shè)用地不得用于商品住宅開發(fā)”。

而對于浙江嘉興近期推行的“以宅基地置換城鎮(zhèn)住房”試點，鄒曉云認為，嚴格意義上來說，這并不是流轉(zhuǎn)，更多的是一種建設(shè)用地指標的置換，“你在那邊騰出了多少，才可以在這邊占用多少。”

經(jīng)濟學家厲以寧近日接受采訪時也表示，相比于“宅基地隨承包土地的流轉(zhuǎn)而一并流轉(zhuǎn)”，以及“直接出售宅基地”這兩種方式，置換才可能是處理農(nóng)民宅基地的方式中的較佳選擇。

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