（本案主要涉及業(yè)主代表大會制定的自主管理章程的對外效力以及房屋行政管理機關(guān)對居住物業(yè)業(yè)主的自主管理權(quán)的管理和干預(yù)程度等問題，系新類型行政案件。）

　

【案　情】

原告(上訴人)：丁福楣

被告(被上訴人)：上海市楊浦區(qū)房屋土地管理局(以下簡稱楊浦區(qū)房屋土地管理局)

第三人：上海市楊浦區(qū)江浦83街坊陽明新城業(yè)主委員會(以下簡稱陽明新城業(yè)主委員會)

2001年2月25日，陽明新城業(yè)主代表大會選舉胡觀鴻、丁福楣等九人為陽明新城業(yè)主委員會委員，并通過了業(yè)主委員會章程，后又由業(yè)主委員會選舉原告丁福楣為主任。2001年4月16日，被告楊浦區(qū)房屋土地管理局頒發(fā)了滬楊房第619號陽明新城業(yè)主委員會證書，登記的組織負責(zé)人為丁福楣。2001年12月22日，第三人陽明新城業(yè)主委員會召開業(yè)主委員會會議，經(jīng)自然人業(yè)主胡觀鴻、沈抱培、虞麗婭，法人業(yè)主上海僑益房地產(chǎn)有限公司的代表桑葉、姜怡、馮詠梅以及自然人業(yè)主朱德明、陳紅芳各自的委托代理人表決，罷免了原告業(yè)主委員會主任丁福楣的職務(wù)，保留其委員職務(wù)，并選舉胡觀鴻為新業(yè)主委員會主任。丁福楣中途離會，未參加表決，并于2002年1月20日自行召集業(yè)主代表大會，決定不執(zhí)行2001年12月22日的業(yè)主委員會決議。2002年1月18日，陽明新城業(yè)主委員會致函被告申請變更主任登記。被告審核了第三人提供的2001年4月16日的滬楊房第619號業(yè)主委員會證書、變更登記申請函及2001年12月22日的業(yè)主委員會決議后，于2002年2月4日頒發(fā)了新的陽明新城業(yè)主委員會證書(編號仍為滬楊房第619號)，負責(zé)人由丁福楣變更為胡觀鴻。

原告丁福楣訴稱：其原系陽明新城業(yè)主委員會主任。2001年12月22日，該業(yè)主委員會在原告中途離場未參加表決的情況下，決議罷免其主任職務(wù)。被告于2002年2月4日頒發(fā)滬楊房第619號業(yè)主委員會證書，將負責(zé)人改為胡觀鴻。原告認為業(yè)主委員會無權(quán)作出罷免主任的決定，且之后由原告召集的業(yè)主代表大會已否決了業(yè)主委員會2001年12月22日的決議。被告據(jù)此作出的變更該業(yè)主委員會主任的具體行政行為缺乏合法依據(jù)。故要求撤銷被告于2002年2月4日頒發(fā)的滬楊房第619號業(yè)主委員會證書。

被告楊浦區(qū)房屋土地管理局辯稱：其是根據(jù)第三人提交的申請等材料作出頒證行為，對第三人的申請只作程序上的審查，不作實體審查，被告無權(quán)干預(yù)業(yè)主委員會的自治行為，要求法院維持被訴具體行政行為。

第三人陽明新城業(yè)主委員會述稱：業(yè)主委員會經(jīng)開會討論罷免了原告的主任之職。在選舉主任時，由業(yè)主代表選委員，再由委員選主任、副主任。罷免主任的程序合法，要求維持被訴具體行政行為。

　

【審　判】

一審法院經(jīng)審理認為：被告作為房屋行政管理職能部門，具有頒發(fā)業(yè)主委員會證書的主體資格。有關(guān)規(guī)范性文件未規(guī)定業(yè)主委員會主任的罷免程序，而《陽明新城業(yè)主委員會章程》(以下簡稱“章程”)規(guī)定主任、副主任在全體委員會中選舉產(chǎn)生；委員(包括主任、副主任)經(jīng)業(yè)主代表大會決定可予罷免。該規(guī)定是對業(yè)主代表大會罷免主任的授權(quán)而非對業(yè)主委員會罷免主任資格的排除。而章程對于業(yè)主委員會主任資格的罷免程序也未作規(guī)定，因此由主任的選舉單位即業(yè)主委員會行使罷免權(quán)并無不當(dāng)。2001年12月22日，業(yè)主委員會會議進行表決時，原告未在場，且兩名自然人業(yè)主委托他人參加會議并表決，這雖與上海市房屋土地管理局《關(guān)于〈上海市居住物業(yè)管理條例〉有關(guān)條文的應(yīng)用解釋》中有關(guān)自然人業(yè)主不得委托他人參加業(yè)主委員會會議的規(guī)定相悖，但九名委員中另有六名作出罷免決議并選舉胡觀鴻為主任，故較終該多數(shù)人的決議有效。原告自行召集業(yè)主代表大會與章程規(guī)定的程序不符，故該次業(yè)主代表大會作出的決定無效。被告根據(jù)原業(yè)主委員會證書、業(yè)主委員會的申請及決議，進行變更登記，頒發(fā)新的業(yè)主委員會證書，證據(jù)確鑿，適用法律、法規(guī)正確，符合法定程序，應(yīng)予維持。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第五十四條第(一)項，參照上海市房屋土地資源管理局《加強業(yè)主委員會管理若干規(guī)定》條第(二)項的規(guī)定，作出如下判決：

維持被告上海市楊浦區(qū)房屋土地管理局于2002年2月4日作出的頒發(fā)上海市楊浦區(qū)江浦83街坊陽明新城業(yè)主委員會證書(編號為滬楊房第619號)的具體行政行為。

本案受理費人民幣100元，由原告丁福楣負擔(dān)。

　

一審判決后，原告丁福楣不服，提起上訴。

上訴人丁福楣上訴稱：原審判決認定事實不清，適用法律不當(dāng)。業(yè)主委員會主任的罷免，未經(jīng)業(yè)主代表大會通過，業(yè)主委員會決議不合法，且之后上訴人召集的業(yè)主代表大會已否決了業(yè)主委員會決議。被上訴人頒發(fā)業(yè)主委員會證書事實不清，程序違法，請求撤銷原審判決及具體行政行為。

被上訴人楊浦區(qū)房屋土地管理局辯稱：其經(jīng)審核第三人提供的材料，對業(yè)主委員會予以變更登記，頒發(fā)業(yè)主委員會證書符合法律規(guī)范的規(guī)定。請求維持原審判決及具體行政行為。

第三人陽明新城業(yè)主委員會述稱：業(yè)主委員會章程未規(guī)定罷免業(yè)主委員會主任的程序，主任由業(yè)主委員會選舉產(chǎn)生，業(yè)主委員會罷免主任程序合法。被告經(jīng)審核，頒發(fā)業(yè)主委員會證書并無不當(dāng)。要求維持原審判決及具體行政行為。

二審法院經(jīng)審理認為，《上海市居住物業(yè)管理條例》及上海市房屋土地資源管理局的規(guī)范性文件未規(guī)定業(yè)主委員會主任職務(wù)的罷免程序。對章程第十條關(guān)于“委員(包括主任、副主任)經(jīng)業(yè)主代表大會決定可予罷免”的規(guī)定，應(yīng)理解為系對委員資格罷免的規(guī)定，包括主任、副主任的委員資格，而不能擴大解釋為對主任、副主任職務(wù)罷免的規(guī)定。據(jù)此，《上海市居住物業(yè)管理條例》等規(guī)范性文件及章程均未規(guī)定主任的罷免程序，由選舉主任的業(yè)主委員會行使罷免權(quán)并無不當(dāng)。根據(jù)《上海市居住物業(yè)管理條例》、章程的規(guī)定，業(yè)主委員會選舉、罷免主任系其自主的內(nèi)部事務(wù)，楊浦房地局根據(jù)陽明新城業(yè)主委員會的決議，在主任人選發(fā)生變更后，根據(jù)原審核登記的文件材料、變更登記申請及證明材料，相應(yīng)地予以變更登記，符合法律規(guī)定。上訴人的上訴請求，缺乏事實證據(jù)和法律依據(jù)，不予支持。據(jù)此，依照《中華人民共和國行政訴訟法》第六十一條第(一)項規(guī)定，作出如下判決：

駁回上訴，維持原判。

上訴案件受理費人民幣100元，由上訴人丁福楣負擔(dān)。

　

【評　析】

上海市對居住物業(yè)管理實行的是業(yè)主自主管理、房屋行政管理機關(guān)對業(yè)主自主管理機構(gòu)(業(yè)主大會、業(yè)主代表大會或業(yè)主委員會)進行監(jiān)管的制度。本案在審理中主要解決以下法律問題：

一、業(yè)主代表大會制定的章程及其效力

現(xiàn)行法律法規(guī)對于業(yè)主委員會主任的產(chǎn)生、罷免的主體和程序都沒有作出規(guī)定，因此業(yè)主代表大會制定的章程的效力對法院判案具有直接的影響?！渡虾Ｊ芯幼∥飿I(yè)管理條例》賦予業(yè)主大會或者業(yè)主代表大會對物業(yè)進行自主管理的權(quán)利，其通過的章程，是業(yè)主自我約束、自我管理的團體意志的體現(xiàn)。在不違反法律法規(guī)禁止性規(guī)定的情況下，章程不僅對業(yè)主有效，而且對基于章程所發(fā)生的爭議，法院在審理時也應(yīng)適用章程判斷是非。

二、陽明新城業(yè)主委員會是否有權(quán)罷免業(yè)主委員會主任職務(wù)

《陽明新城業(yè)主委員會章程》第十條規(guī)定“本會設(shè)委員9名，其中主任1名，副主任1名。主任、副主任在全體委員中選舉產(chǎn)生；委員(包括主任、副主任)經(jīng)業(yè)主代表大會決定可予罷免?！痹嬲J為根據(jù)該條規(guī)定，主任需經(jīng)業(yè)主代表大會方可罷免。對于該條的理解，一、二審法院存在著分歧，一審法院認為雖然該條規(guī)定了業(yè)主代表大會有權(quán)罷免主任，但并不排除業(yè)主委員會有權(quán)罷免主任；二審法院認為，根據(jù)條文本身的內(nèi)容看，該條強調(diào)的是委員資格經(jīng)業(yè)主代表大會決定可予罷免，括號中的內(nèi)容是指主任和副主任委員身份的罷免同其他委員。雖然一、二審法院對業(yè)主代表大會是否有權(quán)罷免主任之職存在分歧，但對于業(yè)主委員會有權(quán)罷免主任之職的意見是一致的。由于章程僅明確了主任在業(yè)主委員中產(chǎn)生，未規(guī)定罷免的主體，鑒于本案中主任由業(yè)主委員會選舉產(chǎn)生，而非業(yè)主代表大會選舉產(chǎn)生，基于一般的法理認識，在對于罷免主體沒有明確規(guī)定的前提下，選舉者有權(quán)罷免其選出的代表。從這個角度出發(fā)，認定業(yè)主委員會有權(quán)罷免主任合理合法。

三、罷免程序是否合法

原告認為有兩名委員委托他人與會投票，且原告本人未參加投票，故投票及決議無效。上海市房屋土地管理局《關(guān)于〈上海市居住物業(yè)管理條例〉有關(guān)條文的應(yīng)用解釋》規(guī)定業(yè)主委員會成員參加會議不得委托代理人，由于業(yè)主委員會是基于信賴而獲得權(quán)力的，這種權(quán)力有相當(dāng)程度的人身依附性，不能任意委托他人行使，否則就辜負了業(yè)主的信賴。所以上海市房地局關(guān)于業(yè)主委員會不能委托他人參加會議的解釋是符合身份行為不可代理的原則的，故該兩名委員委托他人投票的行為無效。由于該兩名委員及原告均知道會議，其不參加投票是自己對權(quán)利的放棄，故不影響會議召集程序的效力。本案中由于業(yè)主委員會同意罷免丁福楣并選舉胡觀鴻為新主任的有效票已有六票(超過半數(shù))，故決議有效。

四、區(qū)房地局頒證行為的性質(zhì)

行政機關(guān)頒發(fā)某種證書，是行政登記行為的外在表現(xiàn)形式，其核心是通過登記對某一行為或事實予以公示、許可或者確認。登記行為體現(xiàn)了公權(quán)力對私權(quán)力的管理和干預(yù)。本案中被告的登記是對已發(fā)生事實或行為的確認和公示，是有限審核登記，兼有備案和審核的功能。業(yè)主委員會是物業(yè)業(yè)主的自治組織，其負責(zé)人的變更屬于自主管理的內(nèi)容，行政機關(guān)無權(quán)干涉。但《上海市居住物業(yè)管理條例》又規(guī)定，業(yè)主大會、業(yè)主代表大會或業(yè)主委員會作出的決定違反該條例的，房屋行政管理部門有權(quán)責(zé)令限期改正或撤銷其決定?？梢?，被告在接到變更負責(zé)人的申請后，不能簡單地只審查提交的材料是否齊全、形式是否符合規(guī)定，而應(yīng)當(dāng)進一步審查有無違反法律法規(guī)的禁止性規(guī)定，如有應(yīng)當(dāng)不予登記，同時可責(zé)令改正或撤銷。根據(jù)本案庭審情況，業(yè)主委員會決議未有違反禁止性規(guī)定的情形，故決議有效，被訴具體行政行為應(yīng)予維持。

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