中共辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳近日印發(fā)了《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的意見》，并發(fā)出通知，要求各地區(qū)各部門結(jié)合實(shí)際認(rèn)真貫徹執(zhí)行。《意見》提出，按照統(tǒng)一部署、地方全面負(fù)責(zé)的要求，在穩(wěn)步擴(kuò)大試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，用5年左右時(shí)間基本完成土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證工作，妥善解決農(nóng)戶承包地塊面積不準(zhǔn)、四至不清等問題。

分析人士認(rèn)為，《意見》對(duì)土地流轉(zhuǎn)形式的創(chuàng)新，在短期內(nèi)將有助于促進(jìn)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民增收。從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，雖然監(jiān)管層明確上述時(shí)間表，但農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)集中和流轉(zhuǎn)必然是長(zhǎng)期過程，需更細(xì)化的政策予以落實(shí)。

　　土地流轉(zhuǎn)形式有創(chuàng)新

《意見》指出，實(shí)踐證明，土地流轉(zhuǎn)和適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)是發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的必由之路。

《意見》指出，鼓勵(lì)創(chuàng)新土地流轉(zhuǎn)形式。鼓勵(lì)承包農(nóng)戶依法采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓及入股等方式流轉(zhuǎn)承包地。鼓勵(lì)有條件的地方制定扶持政策，引導(dǎo)農(nóng)戶長(zhǎng)期流轉(zhuǎn)承包地并促進(jìn)其轉(zhuǎn)移就業(yè)。鼓勵(lì)農(nóng)民在自愿前提下采取互換并地方式解決承包地細(xì)碎化問題。

《意見》還強(qiáng)調(diào)，嚴(yán)格規(guī)范土地流轉(zhuǎn)行為。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)屬于農(nóng)民家庭，土地是否流轉(zhuǎn)、價(jià)格如何確定、形式如何選擇，應(yīng)由承包農(nóng)戶自主決定，流轉(zhuǎn)收益應(yīng)歸承包農(nóng)戶所有。流轉(zhuǎn)期限應(yīng)由流轉(zhuǎn)雙方在法律規(guī)定的范圍內(nèi)協(xié)商確定。

《意見》明確，加強(qiáng)土地流轉(zhuǎn)用途管制。堅(jiān)持較嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，切實(shí)保護(hù)基本農(nóng)田。嚴(yán)禁借土地流轉(zhuǎn)之名違規(guī)搞非農(nóng)建設(shè)。嚴(yán)禁在流轉(zhuǎn)農(nóng)地上建設(shè)或變相建設(shè)旅游度假村、高爾夫球場(chǎng)、別墅、私人會(huì)所等。嚴(yán)禁占用基本農(nóng)田挖塘栽樹及其他毀壞種植條件的行為。嚴(yán)禁破壞、污染、圈占閑置耕地和損毀農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施。堅(jiān)決查處通過“以租代征”違法違規(guī)進(jìn)行非農(nóng)建設(shè)的行為，堅(jiān)決禁止擅自將耕地“非農(nóng)化”。

《意見》提出，鼓勵(lì)發(fā)展適合企業(yè)化經(jīng)營(yíng)的現(xiàn)代種養(yǎng)業(yè)。加大對(duì)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的扶持力度。

　　細(xì)化政策待出

“這是到目前為止，對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問題闡述得較為充分的一份文件。”一位接近國(guó)土部的專家表示，《意見》涵蓋農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)所涉及的各個(gè)方面，對(duì)“發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)”做出全面部署。

他指出，《意見》提出的鼓勵(lì)創(chuàng)新土地流轉(zhuǎn)形式等，是在總結(jié)各地試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上提出的，比原有規(guī)定“更進(jìn)一步”。在短期內(nèi)，對(duì)加快土地流轉(zhuǎn)、促進(jìn)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)、實(shí)現(xiàn)農(nóng)民增收有積極作用。

據(jù)中國(guó)證券報(bào)記者了解，國(guó)土部、農(nóng)業(yè)部、央行等進(jìn)行過多輪調(diào)研和論證，結(jié)合各地試點(diǎn)情況，完成一份農(nóng)村土地制度改革框架方案，提交至決策層。此次發(fā)布的《意見》，被認(rèn)為是其中的一個(gè)重要部分。

專家認(rèn)為，在上述框架方案中，還包括征地制度改革和農(nóng)村宅基地制度改革兩項(xiàng)。若這些改革措施能得到切實(shí)執(zhí)行，意義不亞于“二次土改”。

分析人士說，完成土地流轉(zhuǎn)的制度安排是一項(xiàng)長(zhǎng)期工作。雖然《意見》明確了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證時(shí)間表，但其他相關(guān)制度破局，仍需對(duì)現(xiàn)有的文件進(jìn)行修改。

由于我國(guó)幅員遼闊，各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不一，土地權(quán)屬關(guān)系復(fù)雜，在實(shí)際推進(jìn)中仍會(huì)遇到不少困難。因此，農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的集中和流轉(zhuǎn)必然是長(zhǎng)期過程，“試點(diǎn)先行”仍可能是主要推進(jìn)模式。

專家介紹，《意見》涉及國(guó)土部、農(nóng)業(yè)部、央行、財(cái)政部等多個(gè)部門，各部門可能將陸續(xù)出臺(tái)《意見》的細(xì)化措施，安排落實(shí)。

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