中國(guó)目前已經(jīng)邁入統(tǒng)一地權(quán)的歷史性門檻。

9月中旬，記者從可靠渠道獲悉，《土地管理法》的修改已經(jīng)正式列入將于10月份舉行的重要會(huì)議的立法規(guī)劃，農(nóng)村建設(shè)用地管理將會(huì)出現(xiàn)轉(zhuǎn)折性變革。據(jù)悉，在此次會(huì)議上確定的關(guān)于修改土地制度的核心就在改革征地制度上。

“從決策層面上來(lái)講，大家已經(jīng)對(duì)這次土地改革充滿信心，而此次改革也將對(duì)中國(guó)的房地產(chǎn)、城鎮(zhèn)化等方面帶來(lái)巨大的影響?！币晃恢槿耸繉?duì)記者說(shuō)。

“統(tǒng)一地權(quán)”起步

“土地改革之路依然很漫長(zhǎng)，但是它已經(jīng)走出了步?！鄙鲜鲋槿耸空f(shuō)。

據(jù)他透露，在今年10月的這次重要會(huì)議上，立法熱點(diǎn)將是以農(nóng)村集體建設(shè)用地依法流轉(zhuǎn)為的《土地管理法》的修改，而此次修改將主要依據(jù)2004年國(guó)務(wù)院發(fā)布的28號(hào)文件，在這個(gè)《關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》中強(qiáng)調(diào)，“在符合規(guī)劃的前提下，村莊、集鎮(zhèn)、建制鎮(zhèn)中的農(nóng)民集體所有建設(shè)用地使用權(quán)可以依法流轉(zhuǎn)?！?p>“可以看出，早在4年前，國(guó)務(wù)院就已經(jīng)為土地相關(guān)法律的修改和制定做了鋪墊，而此次土地法律的修改也將在28號(hào)文件之下進(jìn)行，這是個(gè)底線。”上述人士對(duì)記者說(shuō)。

據(jù)他透露，此次土地改革的目標(biāo)應(yīng)該是，在保持關(guān)于現(xiàn)行國(guó)家和集體土地所有制度不變的前提下，建立起城市與農(nóng)村不同的土地?fù)碛薪y(tǒng)一使用權(quán)的體系，要把農(nóng)村集體建設(shè)用地確保為法定不動(dòng)產(chǎn)，其轉(zhuǎn)讓過(guò)程也要按照不動(dòng)產(chǎn)進(jìn)行轉(zhuǎn)讓，而由此也將形成全國(guó)統(tǒng)一的土地使用權(quán)法律體系，將體現(xiàn)平等性、有償性、期限性。

在實(shí)行的具體方式上，此次改革可能將遵循“總體保障、分期實(shí)現(xiàn)”的原則，就是將通過(guò)法律的修改來(lái)實(shí)現(xiàn)農(nóng)民住房和農(nóng)村建設(shè)用地的商品化，將用分、分區(qū)域、分期的方式來(lái)進(jìn)行三步走，而在此基礎(chǔ)上，耕地政策仍然保持現(xiàn)有法律不變。

難在利益平衡

據(jù)記者了解，“統(tǒng)一地權(quán)論”較早的提出者是知名經(jīng)濟(jì)學(xué)者武建東，他21年前在國(guó)務(wù)院的房改辦工作，按照他的說(shuō)法，那時(shí)的主要工作是解決國(guó)有企業(yè)、地方政府蓋房子缺錢的問(wèn)題。

“當(dāng)時(shí)并沒有考慮到將城鎮(zhèn)和村級(jí)住宅一體化流通，也沒有考慮到土地市場(chǎng)的重要，現(xiàn)在看來(lái)，一體化土地改革是一個(gè)繞不開的節(jié)點(diǎn)?！蔽浣|對(duì)記者說(shuō)。

一個(gè)原因是，我國(guó)目前已經(jīng)進(jìn)入高速的現(xiàn)代化階段，而此時(shí)所需要的建設(shè)用地量比以往翻倍增長(zhǎng)。來(lái)自國(guó)土資源部的信息表明，我國(guó)現(xiàn)在能利用的建設(shè)性土地大約在500萬(wàn)平方公里，而其中農(nóng)村、園地、林地等面積占到近70%，廣闊的農(nóng)村集體用地將是新增的國(guó)有建設(shè)用地的主要來(lái)源，但如何轉(zhuǎn)化一直是一個(gè)難題。

“在過(guò)去，有的地方政府以廉價(jià)的征地方式解決建設(shè)開發(fā)使用，造成了對(duì)農(nóng)民利益的損害，如何以一種公平的方式來(lái)平衡兩者之間的矛盾，是此次改革中要考慮的一個(gè)重要因素?！秉h校研究室專家曹新對(duì)記者表示。

在武建東看來(lái)，這個(gè)過(guò)程可以通過(guò)土地使用權(quán)的直接流轉(zhuǎn)和購(gòu)賣來(lái)解決。據(jù)他分析，目前農(nóng)村集體建設(shè)用地有兩個(gè)使用主體，一是農(nóng)村的集體建設(shè)用地，隨著我國(guó)城鎮(zhèn)化和農(nóng)村工業(yè)化，這種建設(shè)用地的使用已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出我國(guó)目前的土地管理系統(tǒng)的監(jiān)管，正成為我國(guó)農(nóng)村資本積累的重要來(lái)源，這種轉(zhuǎn)化過(guò)程被稱之為土地流轉(zhuǎn)；另一個(gè)是城市化建設(shè)對(duì)郊區(qū)土地的征用，而這也是在我國(guó)東部發(fā)達(dá)地區(qū)城市采取的一種模式，是地方政府與企業(yè)利潤(rùn)的重要來(lái)源，這被稱之為購(gòu)賣。

據(jù)國(guó)土部門的統(tǒng)計(jì)顯示，目前農(nóng)民的住房面積在200多億平方米（約合0.3億畝），農(nóng)村集體建設(shè)用地的面積是4億畝，按照武建東的說(shuō)法就是將這兩塊內(nèi)容直接轉(zhuǎn)入我國(guó)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系。

“這200多億平方米的住宅如果按照村鎮(zhèn)的平均800元的成本造價(jià)計(jì)算，價(jià)值是20萬(wàn)億元人民幣，而4億畝的農(nóng)村建設(shè)用地的價(jià)值也在100萬(wàn)億元人民幣以上，如果實(shí)現(xiàn)了這一計(jì)劃，那么農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)將體現(xiàn)真正價(jià)值，農(nóng)村的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系也將重新構(gòu)架?！蔽浣|說(shuō)。

曹新在日前對(duì)全國(guó)百?gòu)?qiáng)縣昆山的調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，在這個(gè)外資和民營(yíng)經(jīng)濟(jì)都異常發(fā)達(dá)的地方，有不少農(nóng)民以村級(jí)為單位與企業(yè)簽訂了土地使用協(xié)議，一些農(nóng)民選擇了以土地入股的形式加入企業(yè)，分享企業(yè)發(fā)展所帶來(lái)的收益，在年終的時(shí)候可以享受企業(yè)的分紅；另一些農(nóng)民則選擇了一次性補(bǔ)償。

在曹新看來(lái)，推行地權(quán)統(tǒng)一的阻力還來(lái)自于地方政府。他分析，在過(guò)去，一些縣級(jí)市沒有獨(dú)自收稅的權(quán)力，在上繳國(guó)家利稅后才能留取一部分資金做財(cái)政用，但這些錢遠(yuǎn)不夠維持開銷，因此對(duì)農(nóng)民進(jìn)行征地，再賣給企業(yè)一直是地方政府財(cái)政收入的主要來(lái)源，“如果地權(quán)統(tǒng)一了，農(nóng)民的土地直接進(jìn)入市場(chǎng)了，那也就等于繞過(guò)了地方政府，這必將遭到一些地方政府的反對(duì)?！?p>重慶試點(diǎn)之鑒

在此前，重慶的農(nóng)地流轉(zhuǎn)試點(diǎn)已經(jīng)展開一年多。早在去年年初，試點(diǎn)就在重慶九龍區(qū)展開，而今已經(jīng)建立了完整的體系。據(jù)記者了解，目前重慶在探索土地流轉(zhuǎn)方面有三種方式，分別是在不改變其農(nóng)業(yè)用地的性質(zhì)下，對(duì)經(jīng)營(yíng)方式進(jìn)行調(diào)整；集中配置宅基地等非農(nóng)業(yè)用地資源，來(lái)釋放更多的非農(nóng)用地；如果可由農(nóng)業(yè)用地改為城市用地，為征地動(dòng)遷的農(nóng)民將獲得現(xiàn)金＋股份補(bǔ)償。

重慶九龍坡區(qū)農(nóng)業(yè)系統(tǒng)的一位人士告訴記者，目前在該區(qū)進(jìn)行農(nóng)地流轉(zhuǎn)試點(diǎn)中，采取的主要是“住房換宅基地、社保換承包地”模式，而經(jīng)過(guò)這一模式，就可將農(nóng)地轉(zhuǎn)換成城市建設(shè)用地，而當(dāng)?shù)卣畡t向農(nóng)民提供新建設(shè)的集中居住區(qū)以及一次性的資金補(bǔ)貼。而農(nóng)民退出的承包地將由各村的土地流轉(zhuǎn)服務(wù)站統(tǒng)一管理和經(jīng)營(yíng)，在此方面所產(chǎn)生的收益80%歸退出農(nóng)民所有，20%將用于退出者的社保投入。

此外，九龍坡區(qū)政府還在去年出臺(tái)了《九龍坡區(qū)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理試行辦法》，建立了土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)保障、土地承包仲裁等相關(guān)制度，各鎮(zhèn)設(shè)立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)，各村設(shè)立農(nóng)村土地承包流轉(zhuǎn)服務(wù)站，承擔(dān)土地流轉(zhuǎn)供求登記，代表村民協(xié)商價(jià)格、簽訂合同等職能。

記者從重慶九龍坡區(qū)農(nóng)林水利局了解到，目前在九龍坡區(qū)成立鎮(zhèn)農(nóng)村土地承包仲裁委員會(huì)10個(gè)，鎮(zhèn)農(nóng)村土地承包流轉(zhuǎn)服務(wù)10個(gè)，村設(shè)立農(nóng)村土地承包流轉(zhuǎn)服務(wù)站92個(gè)。通過(guò)這些機(jī)構(gòu)的運(yùn)作，目前該區(qū)流轉(zhuǎn)土地面積4.3萬(wàn)畝，占總耕地面積的20.3%，而目前這一串兒數(shù)字還在不斷變大。

“這些機(jī)構(gòu)將會(huì)為農(nóng)民出讓土地的一系列過(guò)程服務(wù)，包括從轉(zhuǎn)讓意向到較后的法律糾紛都有專門的機(jī)構(gòu)來(lái)進(jìn)行解決?！彼值囊晃蝗耸扛嬖V記者。

但農(nóng)地流轉(zhuǎn)試點(diǎn)也非一帆風(fēng)順。

一位參與此次課題調(diào)研的專家告訴記者，在重慶等地進(jìn)行的土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中，關(guān)于土地租金和房屋賠償金的定價(jià)上，農(nóng)民并沒有話語(yǔ)權(quán)，一直處于被動(dòng)的接受過(guò)程，“很多流轉(zhuǎn)依然不屬于市場(chǎng)行為，和官方征用土地區(qū)別并不是很大?！?p>據(jù)該專家說(shuō)，在重慶九龍坡進(jìn)行的農(nóng)地流轉(zhuǎn)中，農(nóng)民的土地租金是按照農(nóng)民的種糧收入的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)計(jì)算的，一般每畝在1000元到1500元之間，而房屋的拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)大都在200元每平方米左右，“這個(gè)定價(jià)存在一定的不合理性，土地的價(jià)值每年都在增高，而農(nóng)民卻不能參與土地升值的收益分配。”

一個(gè)現(xiàn)實(shí)是，有些農(nóng)民在參與流轉(zhuǎn)加入社保之后，每個(gè)月大概只能拿到300多元，生活水平還比原先出現(xiàn)了下降的情況。“這說(shuō)明，重慶模式并不能完全作為地權(quán)統(tǒng)一過(guò)程中的標(biāo)本，它還有很多有待于完善的地方。”上述參與調(diào)研的專家說(shuō)。

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