(一)《憲法》

俄《憲法》第40條規(guī)定：

1、每個公民有權擁有住房；

2、聯(lián)邦和地方政府支持建房，為公民實現(xiàn)住房權創(chuàng)造條件；

3、貧困公民及由法律特定的群體，可免費獲得公有房或公有廉租房。

擁有住房是公民憲法權利，創(chuàng)造條件使公民實現(xiàn)其權利是政府的憲法義務，這是俄政府住房政策的法的淵源。上世紀90年代俄以激進方式建立起市場經濟，雖經歷政治、經濟和社會劇烈動蕩，但俄政府沒有在法律上放棄包括公民住房在內的廣泛社會義務，這是市場經濟的俄羅斯與社會主義的蘇聯(lián)在憲法義務上的歷史繼承性。

繼承性實例之一，是俄依據《俄羅斯蘇維埃聯(lián)邦社會主義共和國住宅法典(1983年)》，對2005年3月1日前所有登記改善住房條件的居民，政府將繼續(xù)承擔提供住房的義務。對此后登記的居民，則依2005年3月開始實施的俄聯(lián)邦《住宅法典》提供公有社會住房或公有廉租房。

(二)《住宅法典》

俄《住宅法典》章第2條規(guī)定了俄政府住房政策的基本方向：

1．促進發(fā)展房產市場，為滿足公民住房需求創(chuàng)造條件；

2．使用預算資金改善公民住房條件，其中包括向公民提供購房(或建房)補貼；

3．依規(guī)定形式向部分公民提供公有社會住房或公有廉租房；

4．保障公民在公共服務(水、電、暖、氣等)和房屋修繕方面的權利和利益。

實踐表明，市場不能自動解決居民住房問題。俄《住宅法典》明確表明了政府在解決住房問題中的主體地位，具體體現(xiàn)了政府的憲法義務，是政府參與住房市場的法律依據。

(三)其他相關法律

作為俄住房政策法律基礎的還有《城市建設法典》、《土地法典》和《不動產抵押法》，分別規(guī)定了城建住宅用地、個人建房用地以及個人住房抵押貸款規(guī)則。另有專項法律分別對傷殘人、退役軍人、貧困者及其他特定群體獲得公有社會住房、公有廉租房及住房補貼作出規(guī)定。

1991年至2004年俄經濟先后經歷了嚴重倒退和快速復蘇，盡管政府從來沒有在法律上放棄社會義務，并在 2001年就著手制定《2002—2010年聯(lián)邦住房專項綱要》，但在實踐上并未認真履行義務，致使住房問題越來越嚴重。 2005年普京親自主持制定“國家住房工程”，標志著俄政府的社會政策發(fā)生了重要變化。

俄新住房政策的特點是，加大聯(lián)邦和地方預算對住房事業(yè)的支持，由完全依靠市場轉為行政與市場兩個因素有機結合。政府既是住房市場規(guī)則的制定者，也是住房市場主體。政府正在把市場機制作為履行社會義務的手段。

二、俄住房政策的主要內容

(一)政府向部分居民直接提供住房

1、退役軍人

根據俄政府2006年3月21日第153號決議，符合條件的退役軍人及其他強力機構的退休人員，可免費得到由國防部或其他相應機構頒發(fā)的記名有價《國家住房證書》，持證者可在常住地獲得一套標準住房或相當于標準住房成本的購房補貼。房款或補貼由聯(lián)邦預算支付，房價以當地市場平均價計。住房標準或補貼面積為每一家庭成員18平方米。

2、老戰(zhàn)士和殘疾人

根據俄聯(lián)邦法律，老戰(zhàn)士和殘疾人可獲得住房社會保障。俄老戰(zhàn)士是指參加過衛(wèi)國戰(zhàn)爭的人、參加過蘇聯(lián)境內外軍事行動的人、模范退役軍人、模范公職人員和勞動模范。

老戰(zhàn)士和殘疾人可優(yōu)先獲得政府提供的公有社會住房或優(yōu)先改善住房條件，住房標準是單身家庭33平方米，兩人家庭42平方米，三人及以上家庭每人18平方米。

3、低收入居民

俄《住宅法典》第49—91條規(guī)定，根據實際住房狀況、家庭成員收入及資產狀況，政府與符合條件的困難居民簽署協(xié)議后向后者提供公有廉租房，其中的特別困難戶可獲租金優(yōu)惠或免繳租金。

(二)政府向年輕家庭提供購房補貼

根據俄政府2006年3月13日第85號決議，政府向夫婦雙方均不超過30歲的年輕家庭提供購房(或建房)補貼。

補貼方式是政府為其支付部分購房款(含支付購房頭付)。補貼面積是二人家庭(含單親家庭)42平方米，三人或更多成員家庭(含單親多子女家庭)按人均18平方米計。補貼標準是對二人家庭的補貼不低于平均房價的 35％，對三人或更多成員家庭的補貼不低于平均房價的 40％，對在還貸期生育(或領養(yǎng))一名子女的家庭，可再追加5％的補貼。

補貼資金來源，10％來自聯(lián)邦預算，25％-30％來自地方預算，5％追加補貼由地方預算獨立承擔。

平均房價由地方政府確定，原則是不超過由聯(lián)邦政府專門機構為各地測定的房屋市場平均價。

對于政府補貼加個人儲蓄仍不足以購房的年輕家庭，政府以提供貸款擔保的形式幫助辦理貸款，或幫助辦理住房抵押貸款。

(三)政府直接參與住房抵押貸款市場

根據俄政府1996年8月26日第1010號決議，為使中等收入的居民購得起房，1997年9月成立了國有全資“住房抵押貸款行”，與其他商業(yè)銀行共同從事住房抵押貸款業(yè)務。

1、“住房抵押貸款行”經營模式

(1)對商業(yè)銀行定向融資。融資方式是購購商業(yè)銀行手中的住房抵押貸款權益(被抵押物權益)。獲得資金的商業(yè)銀行則可進一步擴大住房抵押貸款規(guī)模。

(2)發(fā)行抵押債券吸引資金。通過在市場發(fā)行有國家擔保的抵押債券以吸引私人、機構和基金的投資，擴大再融資能力。

2、聯(lián)邦預算支持“住房抵押貸款行”

“住房抵押貸款行”靠聯(lián)邦預算撥款增強對商業(yè)銀行的融資能力，靠聯(lián)邦預算提供的國家擔保擴大債券籌資規(guī)模。2006年該行獲聯(lián)邦預算資金37億盧布，2007年將再獲45億盧布，計劃在2010年把注冊資本金增至220億盧布。此外，在2006年聯(lián)邦預算中，該行是先進獲得國家擔保的抵押債券發(fā)行機構，當年擔?？傤~140億盧布。根據計劃，2010年前國家對該行提供擔保總額1552億盧布。

由于有國家擔保，“住房抵押貸款行”的債券銷售狀況良好。2005年12月發(fā)行的第5、6期債券，申購率達到150％。

3、“住房抵押貸款行”經營效果

(1)降低了住房抵押貸款市場利率。以“住房抵押貸款行”為的融資體系，通過對商業(yè)銀行融資并主動降低融資成本，使后者有能力擴大住房抵押貸款規(guī)模和降低利率，較終減輕居民住房抵押貸款成本，相對增加貸款能力，從而使多數購房者受益。如2003年4月該行融資年利率由18％降至15％，2005年6月再降至14％。2006年7月根據貸款條件實行11．5％-14．5％的差別利率，10月再下調為11％-14％。

在“住房抵押貸款行”的融資支持下，商業(yè)銀行不僅普遍降低了住房抵押貸款利率，還有銀行主動對已貸出的業(yè)務做讓利調整。有聯(lián)邦政府支持的“住房抵押貸款行”的融資利率成了抵押貸款市場的指導利率。

“住房抵押貸款行”2006年10月發(fā)行的第7、8期住房抵押債券(合計90億盧布)，平均券息7．65％，所以，俄政府有可能提前實現(xiàn)2010年把住房抵押貸款利率降至8％的目標。屆時，有能力使用貸款購房的家庭(指有固定收入，但收入加積蓄不足以獨立購房的家庭)比例將由2004年的9％增至30％。

(2)擴大了住房抵押貸款市場。在聯(lián)邦預算支持下， 2006年“住房抵押貸款行”向商業(yè)銀行融資250億盧布 (2005年為78億盧布)。在該行融資幫助下，預計2007年住房抵押貸款市場規(guī)模將達到1510億盧布，比2004年增加7．1倍。

目前該行在俄87個地區(qū)設有分支機構，形成全俄統(tǒng)一的抵押貸款融資體系。

“住房抵押貸款行”的經營模式表明，俄政府是以聯(lián)邦預算和國家信用承擔居民住房抵押貸款中的商業(yè)風險，并通過市場運作降低承擔風險的成本和擴大承擔風險的能力。這一作法既有利于活躍住房市場，促進銀行和建筑業(yè)發(fā)展，更使普通購房者受益。

(四)政府承擔居民區(qū)公共基礎設施

根據俄《城市建設法典》、《公共服務單位價格管理原則》和《關于租讓協(xié)議》，從2005年10月起，改由地方政府承擔與住宅小區(qū)配套的公共基礎設施(水、電、暖、氣、道路、交通等)，目的是為了減少行政壁壘和行業(yè)壟斷，使建筑商集中資金和力量建房、降低單位成本和增加市場供給，較終使普通購房者受益。

根據《2002-2010年聯(lián)邦住宅專項綱要》和相關分綱要的規(guī)定，地方政府投資上述基礎設施，可從聯(lián)邦政府獲得國家貸款擔保和利息補貼。投資的回收方式是把公共基礎設施用地使用權租賃給從事公共服務的私人公司以及收取合理的設施接入費等。

2006—2008年聯(lián)邦政府對住宅小區(qū)配套基礎設施的貸款擔?？傤~為681億盧布。實施此項政策將有利于在 2007—2010年分別新增住房竣工面積780萬平方米、1180萬平方米、1640萬平方米和2130萬平方米，分別占到總竣工面積的13．9％、18．7％、23．2％和26．6％，增加受惠人口 318萬人。

三、俄住房政策實施特點

(一)有專門政府機構負責

1、決策機構

根據2005年10月21日總統(tǒng)令成立的“聯(lián)邦總統(tǒng)直屬國家工程實施委員會”，是俄住房政策的較高決策機構，由普京任委員會主席，副主席分別是聯(lián)邦政府副總理梅德韋杰夫和副總理茹科夫，成員分別來自聯(lián)邦會議、總統(tǒng)辦公廳、聯(lián)邦政府相關部、地方政府的主要專業(yè)人。委員會的主要任務是，就確定國家工程向總統(tǒng)提供建議，研究和決定工程的原則、目標、任務和措施。聯(lián)邦政府根據該委員會的建議修改、補充和調整聯(lián)邦住房專項綱要。

主席團為委員會常務機構，主席團專業(yè)下的跨部門住房工程工作組負責對實施過程的宏觀協(xié)調。委員會的決議要聯(lián)邦會議、聯(lián)邦政府、地方政府等國家權力機關，也可以總統(tǒng)令的形式發(fā)布實施。

2、實施機構

根據《2002—2010年俄聯(lián)邦住房專項綱要》，對綱要的總負責機構是俄聯(lián)邦地區(qū)發(fā)展部，總實施機構是聯(lián)邦建設和住房公共事業(yè)署，協(xié)作實施機構是相關聯(lián)邦部、地方政府及相關社會組織。其中地方政府的職責是，按照聯(lián)邦綱要制定本地區(qū)住房綱要，并把對地區(qū)綱要的支出列入地方預算。這些也是從聯(lián)邦預算獲得撥款支持的必要條件。

3、監(jiān)督機構

受聯(lián)邦建設和住房公共事業(yè)署委托，由“聯(lián)邦投資綱要聯(lián)合經理部”(政府機構)負責對住房專項綱要實施情況進行信息收集和系統(tǒng)分析；對綱要實施效果實行監(jiān)理和獨立評估；對聯(lián)邦預算項下綱要及分綱要支出提出建議；向聯(lián)邦建設和住房公共事業(yè)署提供綱要實施報告及預算使用情況的報告。

(二)有完整綱要體系和目標體系

俄政府為實施“國家住房工程”制定

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