(一)《憲法》

俄《憲法》第40條規(guī)定：

1、每個(gè)公民有權(quán)擁有住房；

2、聯(lián)邦和地方政府支持建房，為公民實(shí)現(xiàn)住房權(quán)創(chuàng)造條件；

3、貧困公民及由法律特定的群體，可免費(fèi)獲得公有房或公有廉租房。

擁有住房是公民憲法權(quán)利，創(chuàng)造條件使公民實(shí)現(xiàn)其權(quán)利是政府的憲法義務(wù)，這是俄政府住房政策的法的淵源。上世紀(jì)90年代俄以激進(jìn)方式建立起市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，雖經(jīng)歷政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)劇烈動(dòng)蕩，但俄政府沒(méi)有在法律上放棄包括公民住房在內(nèi)的廣泛社會(huì)義務(wù)，這是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的俄羅斯與社會(huì)主義的蘇聯(lián)在憲法義務(wù)上的歷史繼承性。

繼承性實(shí)例之一，是俄依據(jù)《俄羅斯蘇維埃聯(lián)邦社會(huì)主義共和國(guó)住宅法典(1983年)》，對(duì)2005年3月1日前所有登記改善住房條件的居民，政府將繼續(xù)承擔(dān)提供住房的義務(wù)。對(duì)此后登記的居民，則依2005年3月開始實(shí)施的俄聯(lián)邦《住宅法典》提供公有社會(huì)住房或公有廉租房。

(二)《住宅法典》

俄《住宅法典》章第2條規(guī)定了俄政府住房政策的基本方向：

1．促進(jìn)發(fā)展房產(chǎn)市場(chǎng)，為滿足公民住房需求創(chuàng)造條件；

2．使用預(yù)算資金改善公民住房條件，其中包括向公民提供購(gòu)房(或建房)補(bǔ)貼；

3．依規(guī)定形式向部分公民提供公有社會(huì)住房或公有廉租房；

4．保障公民在公共服務(wù)(水、電、暖、氣等)和房屋修繕?lè)矫娴臋?quán)利和利益。

實(shí)踐表明，市場(chǎng)不能自動(dòng)解決居民住房問(wèn)題。俄《住宅法典》明確表明了政府在解決住房問(wèn)題中的主體地位，具體體現(xiàn)了政府的憲法義務(wù)，是政府參與住房市場(chǎng)的法律依據(jù)。

(三)其他相關(guān)法律

作為俄住房政策法律基礎(chǔ)的還有《城市建設(shè)法典》、《土地法典》和《不動(dòng)產(chǎn)抵押法》，分別規(guī)定了城建住宅用地、個(gè)人建房用地以及個(gè)人住房抵押貸款規(guī)則。另有專項(xiàng)法律分別對(duì)傷殘人、退役軍人、貧困者及其他特定群體獲得公有社會(huì)住房、公有廉租房及住房補(bǔ)貼作出規(guī)定。

1991年至2004年俄經(jīng)濟(jì)先后經(jīng)歷了嚴(yán)重倒退和快速?gòu)?fù)蘇，盡管政府從來(lái)沒(méi)有在法律上放棄社會(huì)義務(wù)，并在 2001年就著手制定《2002—2010年聯(lián)邦住房專項(xiàng)綱要》，但在實(shí)踐上并未認(rèn)真履行義務(wù)，致使住房問(wèn)題越來(lái)越嚴(yán)重。 2005年普京親自主持制定“國(guó)家住房工程”，標(biāo)志著俄政府的社會(huì)政策發(fā)生了重要變化。

俄新住房政策的特點(diǎn)是，加大聯(lián)邦和地方預(yù)算對(duì)住房事業(yè)的支持，由完全依靠市場(chǎng)轉(zhuǎn)為行政與市場(chǎng)兩個(gè)因素有機(jī)結(jié)合。政府既是住房市場(chǎng)規(guī)則的制定者，也是住房市場(chǎng)主體。政府正在把市場(chǎng)機(jī)制作為履行社會(huì)義務(wù)的手段。

二、俄住房政策的主要內(nèi)容

(一)政府向部分居民直接提供住房

1、退役軍人

根據(jù)俄政府2006年3月21日第153號(hào)決議，符合條件的退役軍人及其他強(qiáng)力機(jī)構(gòu)的退休人員，可免費(fèi)得到由國(guó)防部或其他相應(yīng)機(jī)構(gòu)頒發(fā)的記名有價(jià)《國(guó)家住房證書》，持證者可在常住地獲得一套標(biāo)準(zhǔn)住房或相當(dāng)于標(biāo)準(zhǔn)住房成本的購(gòu)房補(bǔ)貼。房款或補(bǔ)貼由聯(lián)邦預(yù)算支付，房?jī)r(jià)以當(dāng)?shù)厥袌?chǎng)平均價(jià)計(jì)。住房標(biāo)準(zhǔn)或補(bǔ)貼面積為每一家庭成員18平方米。

2、老戰(zhàn)士和殘疾人

根據(jù)俄聯(lián)邦法律，老戰(zhàn)士和殘疾人可獲得住房社會(huì)保障。俄老戰(zhàn)士是指參加過(guò)衛(wèi)國(guó)戰(zhàn)爭(zhēng)的人、參加過(guò)蘇聯(lián)境內(nèi)外軍事行動(dòng)的人、模范退役軍人、模范公職人員和勞動(dòng)模范。

老戰(zhàn)士和殘疾人可優(yōu)先獲得政府提供的公有社會(huì)住房或優(yōu)先改善住房條件，住房標(biāo)準(zhǔn)是單身家庭33平方米，兩人家庭42平方米，三人及以上家庭每人18平方米。

3、低收入居民

俄《住宅法典》第49—91條規(guī)定，根據(jù)實(shí)際住房狀況、家庭成員收入及資產(chǎn)狀況，政府與符合條件的困難居民簽署協(xié)議后向后者提供公有廉租房，其中的特別困難戶可獲租金優(yōu)惠或免繳租金。

(二)政府向年輕家庭提供購(gòu)房補(bǔ)貼

根據(jù)俄政府2006年3月13日第85號(hào)決議，政府向夫婦雙方均不超過(guò)30歲的年輕家庭提供購(gòu)房(或建房)補(bǔ)貼。

補(bǔ)貼方式是政府為其支付部分購(gòu)房款(含支付購(gòu)房頭付)。補(bǔ)貼面積是二人家庭(含單親家庭)42平方米，三人或更多成員家庭(含單親多子女家庭)按人均18平方米計(jì)。補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)是對(duì)二人家庭的補(bǔ)貼不低于平均房?jī)r(jià)的 35％，對(duì)三人或更多成員家庭的補(bǔ)貼不低于平均房?jī)r(jià)的 40％，對(duì)在還貸期生育(或領(lǐng)養(yǎng))一名子女的家庭，可再追加5％的補(bǔ)貼。

補(bǔ)貼資金來(lái)源，10％來(lái)自聯(lián)邦預(yù)算，25％-30％來(lái)自地方預(yù)算，5％追加補(bǔ)貼由地方預(yù)算獨(dú)立承擔(dān)。

平均房?jī)r(jià)由地方政府確定，原則是不超過(guò)由聯(lián)邦政府專門機(jī)構(gòu)為各地測(cè)定的房屋市場(chǎng)平均價(jià)。

對(duì)于政府補(bǔ)貼加個(gè)人儲(chǔ)蓄仍不足以購(gòu)房的年輕家庭，政府以提供貸款擔(dān)保的形式幫助辦理貸款，或幫助辦理住房抵押貸款。

(三)政府直接參與住房抵押貸款市場(chǎng)

根據(jù)俄政府1996年8月26日第1010號(hào)決議，為使中等收入的居民購(gòu)得起房，1997年9月成立了國(guó)有全資“住房抵押貸款行”，與其他商業(yè)銀行共同從事住房抵押貸款業(yè)務(wù)。

1、“住房抵押貸款行”經(jīng)營(yíng)模式

(1)對(duì)商業(yè)銀行定向融資。融資方式是購(gòu)購(gòu)商業(yè)銀行手中的住房抵押貸款權(quán)益(被抵押物權(quán)益)。獲得資金的商業(yè)銀行則可進(jìn)一步擴(kuò)大住房抵押貸款規(guī)模。

(2)發(fā)行抵押債券吸引資金。通過(guò)在市場(chǎng)發(fā)行有國(guó)家擔(dān)保的抵押債券以吸引私人、機(jī)構(gòu)和基金的投資，擴(kuò)大再融資能力。

2、聯(lián)邦預(yù)算支持“住房抵押貸款行”

“住房抵押貸款行”靠聯(lián)邦預(yù)算撥款增強(qiáng)對(duì)商業(yè)銀行的融資能力，靠聯(lián)邦預(yù)算提供的國(guó)家擔(dān)保擴(kuò)大債券籌資規(guī)模。2006年該行獲聯(lián)邦預(yù)算資金37億盧布，2007年將再獲45億盧布，計(jì)劃在2010年把注冊(cè)資本金增至220億盧布。此外，在2006年聯(lián)邦預(yù)算中，該行是先進(jìn)獲得國(guó)家擔(dān)保的抵押債券發(fā)行機(jī)構(gòu)，當(dāng)年擔(dān)?？傤~140億盧布。根據(jù)計(jì)劃，2010年前國(guó)家對(duì)該行提供擔(dān)?？傤~1552億盧布。

由于有國(guó)家擔(dān)保，“住房抵押貸款行”的債券銷售狀況良好。2005年12月發(fā)行的第5、6期債券，申購(gòu)率達(dá)到150％。

3、“住房抵押貸款行”經(jīng)營(yíng)效果

(1)降低了住房抵押貸款市場(chǎng)利率。以“住房抵押貸款行”為的融資體系，通過(guò)對(duì)商業(yè)銀行融資并主動(dòng)降低融資成本，使后者有能力擴(kuò)大住房抵押貸款規(guī)模和降低利率，較終減輕居民住房抵押貸款成本，相對(duì)增加貸款能力，從而使多數(shù)購(gòu)房者受益。如2003年4月該行融資年利率由18％降至15％，2005年6月再降至14％。2006年7月根據(jù)貸款條件實(shí)行11．5％-14．5％的差別利率，10月再下調(diào)為11％-14％。

在“住房抵押貸款行”的融資支持下，商業(yè)銀行不僅普遍降低了住房抵押貸款利率，還有銀行主動(dòng)對(duì)已貸出的業(yè)務(wù)做讓利調(diào)整。有聯(lián)邦政府支持的“住房抵押貸款行”的融資利率成了抵押貸款市場(chǎng)的指導(dǎo)利率。

“住房抵押貸款行”2006年10月發(fā)行的第7、8期住房抵押債券(合計(jì)90億盧布)，平均券息7．65％，所以，俄政府有可能提前實(shí)現(xiàn)2010年把住房抵押貸款利率降至8％的目標(biāo)。屆時(shí)，有能力使用貸款購(gòu)房的家庭(指有固定收入，但收入加積蓄不足以獨(dú)立購(gòu)房的家庭)比例將由2004年的9％增至30％。

(2)擴(kuò)大了住房抵押貸款市場(chǎng)。在聯(lián)邦預(yù)算支持下， 2006年“住房抵押貸款行”向商業(yè)銀行融資250億盧布 (2005年為78億盧布)。在該行融資幫助下，預(yù)計(jì)2007年住房抵押貸款市場(chǎng)規(guī)模將達(dá)到1510億盧布，比2004年增加7．1倍。

目前該行在俄87個(gè)地區(qū)設(shè)有分支機(jī)構(gòu)，形成全俄統(tǒng)一的抵押貸款融資體系。

“住房抵押貸款行”的經(jīng)營(yíng)模式表明，俄政府是以聯(lián)邦預(yù)算和國(guó)家信用承擔(dān)居民住房抵押貸款中的商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)，并通過(guò)市場(chǎng)運(yùn)作降低承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的成本和擴(kuò)大承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的能力。這一作法既有利于活躍住房市場(chǎng)，促進(jìn)銀行和建筑業(yè)發(fā)展，更使普通購(gòu)房者受益。

(四)政府承擔(dān)居民區(qū)公共基礎(chǔ)設(shè)施

根據(jù)俄《城市建設(shè)法典》、《公共服務(wù)單位價(jià)格管理原則》和《關(guān)于租讓協(xié)議》，從2005年10月起，改由地方政府承擔(dān)與住宅小區(qū)配套的公共基礎(chǔ)設(shè)施(水、電、暖、氣、道路、交通等)，目的是為了減少行政壁壘和行業(yè)壟斷，使建筑商集中資金和力量建房、降低單位成本和增加市場(chǎng)供給，較終使普通購(gòu)房者受益。

根據(jù)《2002-2010年聯(lián)邦住宅專項(xiàng)綱要》和相關(guān)分綱要的規(guī)定，地方政府投資上述基礎(chǔ)設(shè)施，可從聯(lián)邦政府獲得國(guó)家貸款擔(dān)保和利息補(bǔ)貼。投資的回收方式是把公共基礎(chǔ)設(shè)施用地使用權(quán)租賃給從事公共服務(wù)的私人公司以及收取合理的設(shè)施接入費(fèi)等。

2006—2008年聯(lián)邦政府對(duì)住宅小區(qū)配套基礎(chǔ)設(shè)施的貸款擔(dān)?？傤~為681億盧布。實(shí)施此項(xiàng)政策將有利于在 2007—2010年分別新增住房竣工面積780萬(wàn)平方米、1180萬(wàn)平方米、1640萬(wàn)平方米和2130萬(wàn)平方米，分別占到總竣工面積的13．9％、18．7％、23．2％和26．6％，增加受惠人口 318萬(wàn)人。

三、俄住房政策實(shí)施特點(diǎn)

(一)有專門政府機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)

1、決策機(jī)構(gòu)

根據(jù)2005年10月21日總統(tǒng)令成立的“聯(lián)邦總統(tǒng)直屬國(guó)家工程實(shí)施委員會(huì)”，是俄住房政策的較高決策機(jī)構(gòu)，由普京任委員會(huì)主席，副主席分別是聯(lián)邦政府副總理梅德韋杰夫和副總理茹科夫，成員分別來(lái)自聯(lián)邦會(huì)議、總統(tǒng)辦公廳、聯(lián)邦政府相關(guān)部、地方政府的主要專業(yè)人。委員會(huì)的主要任務(wù)是，就確定國(guó)家工程向總統(tǒng)提供建議，研究和決定工程的原則、目標(biāo)、任務(wù)和措施。聯(lián)邦政府根據(jù)該委員會(huì)的建議修改、補(bǔ)充和調(diào)整聯(lián)邦住房專項(xiàng)綱要。

主席團(tuán)為委員會(huì)常務(wù)機(jī)構(gòu)，主席團(tuán)專業(yè)下的跨部門住房工程工作組負(fù)責(zé)對(duì)實(shí)施過(guò)程的宏觀協(xié)調(diào)。委員會(huì)的決議要聯(lián)邦會(huì)議、聯(lián)邦政府、地方政府等國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，也可以總統(tǒng)令的形式發(fā)布實(shí)施。

2、實(shí)施機(jī)構(gòu)

根據(jù)《2002—2010年俄聯(lián)邦住房專項(xiàng)綱要》，對(duì)綱要的總負(fù)責(zé)機(jī)構(gòu)是俄聯(lián)邦地區(qū)發(fā)展部，總實(shí)施機(jī)構(gòu)是聯(lián)邦建設(shè)和住房公共事業(yè)署，協(xié)作實(shí)施機(jī)構(gòu)是相關(guān)聯(lián)邦部、地方政府及相關(guān)社會(huì)組織。其中地方政府的職責(zé)是，按照聯(lián)邦綱要制定本地區(qū)住房綱要，并把對(duì)地區(qū)綱要的支出列入地方預(yù)算。這些也是從聯(lián)邦預(yù)算獲得撥款支持的必要條件。

3、監(jiān)督機(jī)構(gòu)

受聯(lián)邦建設(shè)和住房公共事業(yè)署委托，由“聯(lián)邦投資綱要聯(lián)合經(jīng)理部”(政府機(jī)構(gòu))負(fù)責(zé)對(duì)住房專項(xiàng)綱要實(shí)施情況進(jìn)行信息收集和系統(tǒng)分析；對(duì)綱要實(shí)施效果實(shí)行監(jiān)理和獨(dú)立評(píng)估；對(duì)聯(lián)邦預(yù)算項(xiàng)下綱要及分綱要支出提出建議；向聯(lián)邦建設(shè)和住房公共事業(yè)署提供綱要實(shí)施報(bào)告及預(yù)算使用情況的報(bào)告。

(二)有完整綱要體系和目標(biāo)體系

俄政府為實(shí)施“國(guó)家住房工程”制定

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