在較近出臺的住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部（下稱住房部）“三定”方案中，公積金管理部門被單獨(dú)設(shè)立為司局級部門，將主要負(fù)責(zé)住房公積金的歸集、管理、使用和監(jiān)督、查處等工作。

同時，“公積金管理部門單獨(dú)設(shè)立司局無疑將加速公積金體制改革，但要真正發(fā)揮公積金的普遍性保障作用，接下來還有很多工作要進(jìn)行”。一位業(yè)內(nèi)專家表示。

7月29日，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)發(fā)展改革委《關(guān)于2008年深化經(jīng)濟(jì)體制改革工作意見》，其中明確提出，完善住房公積金制度是今年經(jīng)濟(jì)改革的。

普遍性保障功能須加強(qiáng)

“成立單獨(dú)的公積金管理部門，是因其發(fā)揮的作用還不充分，過去只有一個處來管理，顯然力量單薄。”中國房地產(chǎn)及住宅研究會副會長顧云昌說。

據(jù)了解，目前在我國住房體制從實(shí)物分配、泛福利向分配貨幣化、市場化轉(zhuǎn)型的過程中，一個以廉租房、經(jīng)濟(jì)適用房和公積金制度為主的住房保障制度初見雛形。

這其中，與廉租房、經(jīng)濟(jì)適用房不同，住房公積金制度是一種覆蓋全體城鎮(zhèn)在職職工的住房儲蓄與融資機(jī)制，也被認(rèn)為是一種帶有普遍性的住房保障。

有數(shù)據(jù)顯示，截至2007年年底，我國住房公積金賬面余額共計4107億元，扣除風(fēng)險準(zhǔn)備金和管理費(fèi)后，仍有2186億元資金沉淀在戶。

“然而，其機(jī)制設(shè)計的嚴(yán)重缺陷降低了公積金的使用效率，也蘊(yùn)含著較大的金融風(fēng)險?！敝袊鐣茖W(xué)院經(jīng)濟(jì)研究所研究員汪麗娜認(rèn)為。

這主要包括覆蓋面不廣、難以擔(dān)當(dāng)普遍保障之職能；從事金融業(yè)務(wù)，卻沒有配套的監(jiān)管和經(jīng)營機(jī)制以及缺乏公平合理的配貸機(jī)制。機(jī)制的缺陷使得巨大的資金處于休眠狀態(tài)，不能投入使用發(fā)揮出普遍性保障的功能，反而隱含著潛在的風(fēng)險。

“但毋庸置疑，此次調(diào)整使住房保障的界定更加完整，層次更加鮮明?！苯咏》坎康膶＜覍Ρ緢笥浾弑硎?。

他認(rèn)為，針對中低收入家庭的住房保障是狹義保障，而住房公積金的管理和使用，則是一種廣義的住房保障，這樣的機(jī)構(gòu)設(shè)立，說明政府在住房保障方面的思路已經(jīng)非常清晰。

公積金增值收益歸職工

去年年底，上海市出臺相關(guān)規(guī)定，計劃動用公積金的增值收益20億元收儲廉租房房源。不過，這一政策甫一出臺，就遭到業(yè)內(nèi)專家質(zhì)疑。

上海易居房地產(chǎn)研究院發(fā)展研究所所長李戰(zhàn)軍此前表示：“公積金并非歸政府所有，只是交由政府機(jī)構(gòu)代為管理。是廣大繳納公積金的職工的財產(chǎn)。用公積金增值收益收儲廉租房是用公權(quán)侵犯私權(quán)的做法。”

事實(shí)上，按照國務(wù)院2002年修訂頒布的《住房公積金管理?xiàng)l例》規(guī)定，住房公積金的增值收益主要用于建立住房公積金貸款風(fēng)險準(zhǔn)備金、住房公積金管理的管理費(fèi)用和建設(shè)城市廉租住房的補(bǔ)充資金。

“但一些地方政府誤讀《條例》立法原意，結(jié)果是各城市廉租房建設(shè)、補(bǔ)貼資金主要是依靠公積金增值收益在維系著?！蓖酐惸缺硎?。

不久前，中國社會科學(xué)院應(yīng)國務(wù)院要求，提交了一份有關(guān)中國住房保障制度構(gòu)建與改革建議，其中對住房公積金也作了專門的闡述。

社科院的建議指出，住房公積金是職工個人儲蓄，其增值收益仍是私人財產(chǎn)的孳息，將其用于廉租房補(bǔ)充資金則超出了住房公積金使用和受益范圍，而增值收益分配未經(jīng)資金所有者認(rèn)可，更剝奪了資金所有者的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)。

“這也是目前財政支出結(jié)構(gòu)不合理造成的?！蓖酐惸日J(rèn)為，公積金管理多屬于地方預(yù)算外的事業(yè)單位，并不是真正意義上的住房金融機(jī)構(gòu)，因此在實(shí)際中，地方政府會決定公積金的支出方向。

另一方面，有關(guān)部門在近兩年對公積金的審計中發(fā)現(xiàn)，由于公積金制度沒有嚴(yán)格統(tǒng)一的運(yùn)作標(biāo)準(zhǔn)，各地操作和理解能力也有偏差，各地管理水平參差不齊，影響了公積金的正常運(yùn)作。

“挪用資金、逾期貸款和違規(guī)發(fā)放的很多?！币晃坏胤焦e金管理官員表示。

資金風(fēng)險管理是關(guān)鍵

目前，一場為期半年的住房公積金專項(xiàng)治理行動正在展開，有相關(guān)人員表示，本次治理是一次兼有摸底性質(zhì)的排查，徹底解決歷史問題，為“住房公積金制度改革創(chuàng)造更加有利的環(huán)境”。

據(jù)了解，近日，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、國務(wù)院糾風(fēng)辦、監(jiān)察部、財政部、人民銀行、審計署、銀監(jiān)會聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于開展加強(qiáng)住房公積金管理專項(xiàng)治理工作的實(shí)施意見》，明確將對各地住房公積金的管理機(jī)制和政策執(zhí)行情況進(jìn)行全面治理。

該《意見》強(qiáng)調(diào)，要“加強(qiáng)對住房公積金管理委員會履行決策職責(zé)情況，住房公積金管理內(nèi)部管理制度建立和執(zhí)行情況”——這也被業(yè)內(nèi)人士視為啟動公積金體制改革的前奏。

汪麗娜認(rèn)為，公積金改革較根本的問題在于，要打造以住房公積金為核心的政策性住房金融體系，應(yīng)加快住房公積金向政策性住房合作金融的轉(zhuǎn)變，明確住房公積金的政策目標(biāo)，規(guī)范政策性住房金融的資金用途。同時，要健全政策性住房合作金融機(jī)構(gòu)的法人治理結(jié)構(gòu)和監(jiān)督機(jī)制，組建住房抵押擔(dān)保公司，完善住宅金融風(fēng)險分擔(dān)機(jī)制。

有接近住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部的專家分析認(rèn)為，接下來住房公積金改革的方向主要包括加強(qiáng)機(jī)構(gòu)建設(shè)，對公積金的收繳、使用范圍、管理、監(jiān)察等作出統(tǒng)一規(guī)定，另外則是建立嚴(yán)格的公積金使用審批程序。

但有專家對公積金管理司接下來的工作提出了擔(dān)憂：住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部不是金融主管部門，是否有能力做好公積金的監(jiān)管？“按照十七大的要求，政資分開是接下來改革的方向，公積金的監(jiān)管應(yīng)該放在真正的金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)，而不是放在公積金管理?！痹搶＜冶硎?。

但住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部政策研究副主任王玨林在接受本報記者采訪時表示，公積金制度是一種福利性、政策性的制度，不是完全的市場行為，必須由政府來進(jìn)行管理?！肮e金實(shí)質(zhì)是一種福利分配?！?

“無論怎樣改善公積金制度，資金風(fēng)險管理始終是位的?！庇袑＜艺J(rèn)為。

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