土地流轉(zhuǎn)加速是當(dāng)前農(nóng)村出現(xiàn)的一個重要動向，這既反映了農(nóng)村生產(chǎn)力重新調(diào)整的客觀屬性，也折射了農(nóng)村“次飛躍”的階段性特征。從基層調(diào)查情況看，土地流轉(zhuǎn)主體增多、范圍擴大、速度加快，土地用途出現(xiàn)“非糧化”趨勢。

對于新一輪土地流轉(zhuǎn)中的“非糧化”沖動，有關(guān)專家認(rèn)為，目前農(nóng)戶對農(nóng)戶流轉(zhuǎn)的土地基本還是用來種糧食，但農(nóng)戶對協(xié)會、農(nóng)戶對企業(yè)、農(nóng)戶對種養(yǎng)殖大戶的流轉(zhuǎn)，多數(shù)出現(xiàn)了土地“非糧化”趨勢，并且這一趨勢還會加快。目前對糧食安全尚未構(gòu)成實質(zhì)性影響，但這個苗頭要給予重視。

農(nóng)民流轉(zhuǎn)意愿增強

“一年一變樣，三年肯定大變樣”。不少基層干部這樣描述農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的發(fā)展趨勢。記者在蘇皖農(nóng)村調(diào)研，切實感受到了土地流轉(zhuǎn)的速度。從江蘇連云港、泰州、蘇州、無錫及安徽阜陽、穎上等市縣的統(tǒng)計數(shù)字中就可窺一斑：連云港東?？h是江蘇產(chǎn)糧大縣，全縣耕地面積169萬畝，目前公開流轉(zhuǎn)的土地5.5萬畝，農(nóng)民私下流轉(zhuǎn)10萬畝，總計15.5萬畝，占比為9%；泰州各縣區(qū)的土地流轉(zhuǎn)平均比例為8%，兩年前是4%；至2007年底，無錫市農(nóng)用土地流轉(zhuǎn)面積達(dá)59.08萬畝，占耕地總面積的35.6%；安徽阜陽市土地流轉(zhuǎn)面積61.1萬畝，占耕地面積的7.1%；穎上縣共流轉(zhuǎn)土地11.2萬畝，占耕地總面積的8.1%。

總體上看，傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)的土地流轉(zhuǎn)比例低一些，而工業(yè)化較快的沿海地區(qū)，土地流轉(zhuǎn)比例則大幅度提高。不少地方政府為了擴大規(guī)模高效農(nóng)業(yè)的比例，出臺一些政策鼓勵土地流轉(zhuǎn)，農(nóng)民則在比較利益的驅(qū)使下流轉(zhuǎn)意愿增強。記者隨機走訪了15戶農(nóng)民，七戶已經(jīng)進(jìn)行了土地流轉(zhuǎn)，每畝收益500元到700元不等。

江蘇省產(chǎn)糧大市興化市的周莊鎮(zhèn)62歲農(nóng)民呂官玉算了一筆賬：家里共有10畝地，其中5畝地流轉(zhuǎn)給了興化市禽業(yè)有限公司，每畝流轉(zhuǎn)費500元，年收益2500元；另5畝地種一季水稻，每畝效益400元，共計2000元；自己在企業(yè)打工每月1200元，年底還有500元獎金，計1.49萬元。呂官玉說，他家在10畝地上的直接和間接(打工工資)收入共1.94萬元，如全種水稻，一年收入只有4000元。

土地流轉(zhuǎn)有五種類型

土地流轉(zhuǎn)進(jìn)程中，政府包括村級組織、農(nóng)戶、種養(yǎng)殖大戶、龍頭企業(yè)都在扮演著各自的推動角色。政府的導(dǎo)向很管用，張家港市2006年出臺了“土地流出農(nóng)戶每年每畝財政補貼300元”的政策，大大刺激了農(nóng)戶土地流轉(zhuǎn)的熱情，土地流轉(zhuǎn)比例一年提高了8個百分點。安徽省一些地方也出臺優(yōu)先安排就業(yè)等優(yōu)惠政策，推動土地流轉(zhuǎn)規(guī)模擴大。

接收土地流轉(zhuǎn)的主體也發(fā)生了變化。無錫市農(nóng)辦副主任周士良說，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)已轉(zhuǎn)變?yōu)槎喾絽⑴c，以無錫為例，土地流轉(zhuǎn)給種養(yǎng)大戶的有21.3萬畝，占36.1%；其次是流轉(zhuǎn)給鎮(zhèn)村的有20.8萬畝，占35.3%；農(nóng)戶之間流轉(zhuǎn)的有10.3萬畝，占17.6%；流轉(zhuǎn)給企業(yè)的有6.5萬畝，占11%。

從蘇皖兩省土地流轉(zhuǎn)的總體情況看，有五種流轉(zhuǎn)類型：一是“農(nóng)戶+農(nóng)戶”，有些農(nóng)戶因外出務(wù)工或者從事二三產(chǎn)業(yè)，將部分或全部土地轉(zhuǎn)包或租賃給其他農(nóng)戶，或交給親朋代耕，無償或收取一定費用，這種現(xiàn)象比較普遍；二是“農(nóng)戶+種養(yǎng)殖大戶”，農(nóng)戶把土地租給種養(yǎng)殖大戶，收取固定租金；三是“農(nóng)戶+龍頭企業(yè)”，龍頭企業(yè)為發(fā)展基地，需租用農(nóng)民成片土地，由企業(yè)付租金；四是“農(nóng)戶+村委會”，農(nóng)戶自愿把土地交給村里統(tǒng)一耕作，或自愿委托村委會把土地租賃出去；五是“農(nóng)村能人+專業(yè)協(xié)會(合作社)+農(nóng)戶”，能人大戶牽頭組建專業(yè)協(xié)會或合作社后，租用農(nóng)戶土地，實行產(chǎn)供銷一體化管理。

農(nóng)民收益需留“活口子”

土地經(jīng)營權(quán)是農(nóng)民獲得利益的一個重要渠道，在傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)地區(qū)甚至是惟一手段。但在新一輪土地流轉(zhuǎn)中，農(nóng)民的收益權(quán)出現(xiàn)了“低位固化”現(xiàn)象，即用流轉(zhuǎn)合同把每畝收益固定在一個較低的水平上，有的合同長達(dá)20年。

綜合江蘇、安徽多個接受采訪的地區(qū)看，目前土地流轉(zhuǎn)的每畝費用大致在350元至900元之間，少數(shù)地區(qū)突破了1000元。土地的用途不一樣，流轉(zhuǎn)費有差異。記者在位于錫山區(qū)的無錫現(xiàn)代農(nóng)業(yè)博覽園看到，這里有10個現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園，由于每個園的用途不一樣，流轉(zhuǎn)費也有較大差距。在水稻園區(qū)，8000畝水稻田流轉(zhuǎn)給了8個大戶，土地流轉(zhuǎn)費用是每畝350元，其他經(jīng)濟作物園，土地流轉(zhuǎn)費是每畝800元，其中高科技花卉園的土地流轉(zhuǎn)費是每畝900元。

“現(xiàn)在土地流轉(zhuǎn)費不是談判談出來的，基本上是比照種糧的效益來定的。用這種辦法，農(nóng)民基本說不上話，只能單向接受。”一些人士直言不諱地說。記者采訪發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)在土地流轉(zhuǎn)年限短則一年，多則五六年，少數(shù)十年以上；利益分配模式基本采用保底流轉(zhuǎn)費的做法，部分采用“保底流轉(zhuǎn)費+分紅”的模式，零星的有土地入股收益的辦法。由于分配模式缺少“叫價”“競價”環(huán)節(jié)，農(nóng)民處在了土地流轉(zhuǎn)收益的末梢，與流轉(zhuǎn)公司、種養(yǎng)殖大戶之間未能建立起合理的利益分配機制，出現(xiàn)了“農(nóng)戶得利過小、流轉(zhuǎn)公司(大戶)得利過大”的利益格局。

原江蘇省委農(nóng)工部部長、 “三農(nóng)”問題專家吳镕說，目前的流轉(zhuǎn)利益分配模式，農(nóng)民是默認(rèn)的。但隨著土地要素、糧食產(chǎn)品等價格上漲，農(nóng)民的意識會覺醒，到那時可能出現(xiàn)新的利益紛爭，所以土地流轉(zhuǎn)機制上，要留給農(nóng)民分享利益增長的“活口子”。

“陽光流轉(zhuǎn)”正破題

一段時期以來，土地流轉(zhuǎn)大多局限在農(nóng)戶與農(nóng)戶之間，流轉(zhuǎn)與被流轉(zhuǎn)間通常是口頭約定，缺少規(guī)范，而且土地流轉(zhuǎn)往往沒有備案，一旦發(fā)生糾紛，調(diào)處困難。針對這一情況，一些地方政府著手探索建立規(guī)范的土地流轉(zhuǎn)程序。

江蘇省東?？h2008年初在21個鄉(xiāng)鎮(zhèn)全部建立土地流轉(zhuǎn)服務(wù)，的主要職能是負(fù)責(zé)全鄉(xiāng)鎮(zhèn)的土地流轉(zhuǎn)信息搜集與發(fā)布，提供交易場所和規(guī)范的合同文本，指導(dǎo)流轉(zhuǎn)過程。東海縣副縣長王夫玉說，服務(wù)成立后逐步遏制住了土地私下流轉(zhuǎn)的勢頭，新增農(nóng)業(yè)項目的流轉(zhuǎn)雙方基本都愿意到服務(wù)進(jìn)行規(guī)范交易。東?？h已有4個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的土地服務(wù)完成流轉(zhuǎn)土地3000畝以上，駝峰鄉(xiāng)已流轉(zhuǎn)了8160畝。鄉(xiāng)長樊平說，土地流轉(zhuǎn)服務(wù)讓土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)成為有形市場，農(nóng)民的流轉(zhuǎn)權(quán)益得到較好保障。

土地股份合作社是沿海等發(fā)達(dá)地區(qū)在土地流轉(zhuǎn)中出現(xiàn)的又一個新現(xiàn)象。江蘇昆山、張家港、東海、安徽肥西等縣市，土地股份合作社發(fā)展較快，張家港市已成立了39個土地股份合作社，昆山市幾乎每個行政村都有土地股份合作社。土地股份合作社成為流轉(zhuǎn)農(nóng)戶對外談判的一個主體，按照社員代表大會的授權(quán)決定土地流轉(zhuǎn)相關(guān)事宜。

一些專業(yè)人士認(rèn)為，由于中介組織嚴(yán)重缺失，土地流轉(zhuǎn)初期的規(guī)范建設(shè)需要政府來引導(dǎo)，無論是成立服務(wù)還是成立土地股份合作社，沒有政府的推動是很難操作起來的。但土地流轉(zhuǎn)市場化交易是方向，政府包括行政村組織不能由引導(dǎo)變成專業(yè)，否則就形成了干預(yù)，較終會把土地流轉(zhuǎn)的風(fēng)險轉(zhuǎn)移到政府頭上來。

農(nóng)民盼望“交易平臺”

農(nóng)民日益增多的流轉(zhuǎn)需求因信息不暢而得不到滿足，這是當(dāng)前土地流轉(zhuǎn)中的一個突出問題。家住安徽省六安市幸福村的村民汪道紅家里有6畝地，由于孩子都在外打工，老兩口一直想把地流轉(zhuǎn)給別人種，但苦于沒有這方面的信息和服務(wù)機構(gòu)。老汪告訴記者，明年無論如何自己不種了，看看鄰居誰愿意種就給誰，象征性要點口糧就罷了。老汪的困惑帶有普遍性，目前多數(shù)地方農(nóng)村都沒有建立土地流轉(zhuǎn)信息平臺，誰要流轉(zhuǎn)，誰來流轉(zhuǎn)，信息對不上茬?，F(xiàn)在通常的操作辦法是，有土地需求的企業(yè)或大戶先找到鎮(zhèn)村，通過鎮(zhèn)村再去組織土地流轉(zhuǎn)。而一般情況下，究竟有多少農(nóng)戶愿意流轉(zhuǎn)土地，底數(shù)不清，外界也沒有渠道可以獲悉。

針對土地流轉(zhuǎn)發(fā)展速度快的實際，有關(guān)人士建議三項工作需啟動：一是把土地流轉(zhuǎn)納入法制化軌道，江蘇等少數(shù)省份已經(jīng)出臺了省級土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)辦法，但全國性的法規(guī)文件還沒有，建議在國家層面制定出臺土地流轉(zhuǎn)的配套法規(guī)，以此來約束土地流轉(zhuǎn)用途、土地流轉(zhuǎn)程序、土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險、土地流轉(zhuǎn)規(guī)模；二是大力發(fā)展土地流轉(zhuǎn)中介服務(wù)機構(gòu)，為土地流轉(zhuǎn)提供合同服務(wù)、法律服務(wù)、競價服務(wù)、糾紛仲裁服務(wù)、風(fēng)險保障服務(wù)，保障農(nóng)民利益不受損害，確保土地流轉(zhuǎn)朝健康方向發(fā)展；三是逐步建立區(qū)域性甚至全國性的土地流轉(zhuǎn)信息交易平臺，當(dāng)前至少要以縣為單位建立縣、鄉(xiāng)、村三級土地流轉(zhuǎn)信息采集系統(tǒng)，準(zhǔn)確掌握基層土地流轉(zhuǎn)的新態(tài)勢和新情況。另外，在信息采集的基礎(chǔ)上，要在縣鄉(xiāng)兩級建立土地流轉(zhuǎn)公共服務(wù)平臺，把土地流轉(zhuǎn)需要的各種服務(wù)要素引入到平臺上，引導(dǎo)土地流轉(zhuǎn)雙方運用市場化的手段完成土地經(jīng)營權(quán)交易，確保雙方利益有一個合理的平衡點。在適當(dāng)?shù)臅r候，省級乃至全國土地流轉(zhuǎn)交易平臺也要順勢而建。

“非糧化”勢頭不減

一些地方在土地流轉(zhuǎn)中難以守住糧食種植這一底線。一些本來種糧食的土地被流轉(zhuǎn)為搞養(yǎng)殖業(yè)、花卉業(yè)、生態(tài)農(nóng)業(yè)、觀光農(nóng)業(yè)、休閑農(nóng)業(yè)等。土地流轉(zhuǎn)中的“非糧化”勢頭不減。

記者在江蘇東海縣駝峰鄉(xiāng)土地流轉(zhuǎn)服務(wù)拿到一份“駝峰鄉(xiāng)2008年農(nóng)業(yè)項目計劃建設(shè)情況”一覽表，表中所列的項目分別是：南京金榜集團休閑觀光農(nóng)業(yè)、蘇州客商投資花卉基地、甜瓜基地、美人指葡萄糖、蔬菜基地，共需流轉(zhuǎn)土地8832畝(全鄉(xiāng)耕地8萬畝)，5個項目流轉(zhuǎn)耕地就超過了全鄉(xiāng)的10%以上。從項目內(nèi)容上不難看出，雖然土地用途仍然屬于“農(nóng)業(yè)范疇”，但種經(jīng)濟作物顯然成為頭選。安徽省阜陽市農(nóng)辦的調(diào)查顯示，土地流轉(zhuǎn)后每畝平均產(chǎn)值在3000元至4000元之間，是分散經(jīng)營的3倍以上，但土地用途基本上改成了蔬菜經(jīng)營、速林木種植、水產(chǎn)養(yǎng)殖等，種水稻、小麥難以產(chǎn)生這么高的效益。

在江蘇省贛榆縣墩尚鎮(zhèn)銀河村，泥鰍養(yǎng)殖協(xié)會會長喬宗禮說，現(xiàn)在養(yǎng)泥鰍一畝產(chǎn)出效益比種30畝水稻還要高，所以附近幾個村的農(nóng)民都愿意把土地流轉(zhuǎn)過來養(yǎng)泥鰍，他們除了拿固定的流轉(zhuǎn)費外，還在企業(yè)打工掙工資，也有些農(nóng)戶自己從種水稻改成了養(yǎng)泥鰍，由協(xié)會負(fù)責(zé)收購和銷售。當(dāng)記者問“都養(yǎng)泥鰍糧食生產(chǎn)怎么保障”時，站一旁的鎮(zhèn)黨委書記夏新宇接過話茬說，全鎮(zhèn)9800個農(nóng)戶，有6000戶被協(xié)會組織起來養(yǎng)泥鰍，流轉(zhuǎn)土地2.1萬畝(全鎮(zhèn)耕地3.4萬畝，流轉(zhuǎn)土地中含部分水面)，產(chǎn)值12億元，農(nóng)民人均純收入從泥鰍產(chǎn)業(yè)就增收5470元，占比為68

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