三十年前，安徽鳳陽(yáng)小崗村18戶村民冒著“殺頭坐牢”的危險(xiǎn)簽署了分地協(xié)議，拉開(kāi)了中國(guó)農(nóng)民轟轟烈烈的土地承包責(zé)任制改革。這場(chǎng)改革調(diào)動(dòng)了農(nóng)民生產(chǎn)的積極性，極大解放了農(nóng)村生產(chǎn)力，成為推動(dòng)中國(guó)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的波浪潮。

但是，這場(chǎng)改革只是解決了農(nóng)民種什么的自主權(quán)，并沒(méi)有解決農(nóng)民處分土地的自主權(quán)。農(nóng)民不是自己耕種土地的主人，當(dāng)開(kāi)發(fā)商與地方政府某些腐敗官員勾結(jié)，利用土地管理法律的漏洞，以公共利益的名義強(qiáng)行征地，農(nóng)民在法律上完全處于弱勢(shì)：村級(jí)民主不健全，農(nóng)民集體的土地由少數(shù)人任意支配；村民到法院起訴，他們沒(méi)有主體資格，法院不會(huì)受理；土地管理法律不合理，失地農(nóng)民只能獲得極少的賠償，很多人失地之后生活無(wú)依無(wú)靠。為了爭(zhēng)取或者捍衛(wèi)他們對(duì)于土地的權(quán)利，甚至發(fā)生類(lèi)似河北定州繩油村的悲劇。

中國(guó)農(nóng)村土地問(wèn)題的核心在于農(nóng)民對(duì)土地的自主權(quán)。農(nóng)民不僅應(yīng)該有權(quán)利種什么，也應(yīng)當(dāng)有權(quán)利決定種與不種，有權(quán)利決定自己的職業(yè)，有權(quán)利擺脫農(nóng)民身份。在中國(guó)現(xiàn)代化的大背景下，農(nóng)民選擇身份的自主權(quán)顯得尤為重要。沒(méi)有高度城市化，中國(guó)不可能實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化，在全世界糧食已經(jīng)過(guò)剩的背景下，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)注定已經(jīng)很難盈利，只要有一半以上的人口還在種地，中國(guó)不可能是一個(gè)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的國(guó)家。高度城市化是中國(guó)現(xiàn)代化的必然過(guò)程，這個(gè)過(guò)程也是一個(gè)農(nóng)民到城市打工逐漸離開(kāi)土地的自然過(guò)程。給他們自由，給他們選擇生活方式、選擇職業(yè)乃至身份的自由，會(huì)給社會(huì)帶來(lái)進(jìn)步。

當(dāng)然，有人擔(dān)心，給了農(nóng)民處分土地的自主權(quán)，會(huì)加劇農(nóng)民貧富分化。這種擔(dān)心有一定道理，但這不是阻擋農(nóng)民土地自主權(quán)的理由。允許農(nóng)民自主處分土地可能會(huì)在一定程度上加大貧富差距，但是我們應(yīng)當(dāng)知道，當(dāng)下農(nóng)村貧富分化主要不是因?yàn)橥恋厥找娴牟罹?，而是打工、貿(mào)易等非農(nóng)業(yè)收入差距，當(dāng)下農(nóng)村導(dǎo)致完全貧困的往往不是放棄種植業(yè)，而是疾病、天災(zāi)等不可預(yù)料的因素。與此同時(shí)，給了農(nóng)民處分土地的自主權(quán)，會(huì)進(jìn)一步解放生產(chǎn)力，會(huì)促使一部分農(nóng)民變成農(nóng)業(yè)工人，促進(jìn)社會(huì)分工，整個(gè)社會(huì)富裕之后反過(guò)來(lái)能夠更好地保障貧困人口。

有人擔(dān)心，給了農(nóng)民土地自主權(quán)，農(nóng)民賣(mài)地后可能會(huì)流離失所甚至引發(fā)社會(huì)動(dòng)蕩。頭先，請(qǐng)相信，農(nóng)民不是傻瓜，他們不會(huì)輕易賣(mài)地。他們比那些整天想替他們做主的知識(shí)人士更懂得土地的價(jià)值，他們到城里打工多年甚至已經(jīng)購(gòu)了房子還是把土地租出去而不是賣(mài)掉。根據(jù)我們?cè)谝恍┺r(nóng)村的調(diào)查，那些賣(mài)掉土地的農(nóng)民，基本上都是在城市有了穩(wěn)定的工作和生活。其次，如果農(nóng)民為了治病不得不賣(mài)地，土地在某種程度上已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了他們生存的基本保障作用。第三，如果農(nóng)民已經(jīng)進(jìn)城生活賣(mài)了地，后來(lái)失了業(yè)，這是一個(gè)社會(huì)保障問(wèn)題。城市里原住民也會(huì)失業(yè)，我們國(guó)家有足夠的財(cái)力實(shí)現(xiàn)全民社會(huì)保障，那種把從事過(guò)農(nóng)業(yè)的公民或者出生在農(nóng)村的公民永遠(yuǎn)看成農(nóng)民，并且把他們排斥在國(guó)家社會(huì)保障之外的思路，是狹隘的，也是不公正的。

有人擔(dān)心，給了農(nóng)民土地自主權(quán)，農(nóng)民土地更可能被兼并。這是一個(gè)似是而非的說(shuō)法。只要農(nóng)民是自愿的，兼并本身不是問(wèn)題。農(nóng)民不是傻瓜，他們不大可能隨便出賣(mài)自己的權(quán)利，即使有人想騙農(nóng)民，也一定會(huì)有公益人士站出來(lái)幫助他們，再說(shuō)還有政府有責(zé)任保護(hù)他們不受蒙騙。只要農(nóng)民自愿，他們一定會(huì)選擇對(duì)自己較有利的土地流轉(zhuǎn)方式，無(wú)論是合作社、入股、還是轉(zhuǎn)賣(mài)，他們能夠?qū)崿F(xiàn)自己利益的化。

真正的問(wèn)題在于，農(nóng)民可能在不自愿的情況下被迫流轉(zhuǎn)土地。一種情況是，黑社會(huì)力量介入強(qiáng)制兼并土地。這種情況不可能大量出現(xiàn)，如果出現(xiàn)了，國(guó)家應(yīng)當(dāng)及時(shí)制止，如果國(guó)家制止不了，那就不是土地的問(wèn)題了。一種情況是，政府強(qiáng)制推行合作社、入股等方式兼并土地。這種情況農(nóng)民可以提出異議，可以通過(guò)起訴、上訪等方式抵制一部分。農(nóng)民較難以抵制的是第三種情況——政府征地。土地管理法律不合理，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)很低，農(nóng)民又沒(méi)有土地所有權(quán)，征地發(fā)生時(shí)農(nóng)民到哪里告狀都贏不了，因此，保障農(nóng)民自主權(quán)，必須解決征地問(wèn)題。

基于此現(xiàn)實(shí)，近日，關(guān)于農(nóng)地流轉(zhuǎn)改革，國(guó)土資源部部長(zhǎng)徐紹史表態(tài)：要嚴(yán)防農(nóng)村集體建設(shè)用地借流轉(zhuǎn)被國(guó)有化。其中，“嚴(yán)格界定公益性用地和經(jīng)營(yíng)用地，逐步縮小征地范圍，完善征地補(bǔ)償機(jī)制”是其核心問(wèn)題。

公共利益本是一個(gè)難以界定的概念，因?yàn)閹缀跛械慕?jīng)營(yíng)用地也都具有一定的公益性質(zhì)，比如建個(gè)商業(yè)電影院也具有大眾娛樂(lè)的性質(zhì)。因此世界上大部分國(guó)家界定公共利益不是采取立法列舉的方法，而是采納民主決定加司法審查的方法。頭先，由當(dāng)?shù)刈h會(huì)通過(guò)民主程序決定城市規(guī)劃，決定那些區(qū)域建設(shè)是公益建設(shè)，只有這些領(lǐng)域才可以征地，其余的都是商業(yè)用地。其次，如果被征地者提出異議，他可以訴諸司法審查，由法院做出裁決。但是，我們國(guó)家缺少這種界定公共利益方式的前提條件——健全的地方民主制度，因此，考慮到我們的國(guó)情，采用立法的方式界定公共利益也未嘗不是一個(gè)有效的選擇，我們可以考慮一方面在國(guó)家立法層面嚴(yán)格界定公益用地的范圍，比如，機(jī)場(chǎng)、道路、學(xué)校建筑等；另一方面，為地方政府留有余地，如果地方政府在立法列舉范圍之外要求按公益用地征地，法律應(yīng)嚴(yán)格限制地方政府認(rèn)定公益用地的程序。

完善征地補(bǔ)償機(jī)制，有必要引入市場(chǎng)化補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。現(xiàn)行土地管理法律確定的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是依據(jù)土地 “原產(chǎn)值”的三十倍以內(nèi)，原來(lái)土地種糧食，現(xiàn)在要“種”房子，土地甚至數(shù)百倍增值，每一塊土地都可以有很多種用途，為什么非要按照種糧食的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)補(bǔ)償？這是一種計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的補(bǔ)償思路。合理的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)其實(shí)很簡(jiǎn)單，就是按照市場(chǎng)價(jià)，把土地拍賣(mài)，拍賣(mài)價(jià)就是土地的市場(chǎng)價(jià)格。至于考慮到土地增值收益在全社會(huì)的公平分配，可以通過(guò)合理的稅收制度來(lái)解決。

真正合理的法律的目的不在于教農(nóng)民怎么種地，教農(nóng)民怎么處分土地，而是保障農(nóng)民對(duì)土地權(quán)利的自主權(quán)，保證他們的權(quán)利不被任意剝奪，尤其要保護(hù)他們的權(quán)利不能被公權(quán)力任意剝奪。解決了農(nóng)民對(duì)土地的自主權(quán)問(wèn)題，請(qǐng)放心，他們自己會(huì)找到較合理的方式經(jīng)營(yíng)自己的土地。如果確實(shí)有人淪為赤貧，那是國(guó)家社會(huì)保障的問(wèn)題。長(zhǎng)久穩(wěn)定農(nóng)民土地承包權(quán)利，允許農(nóng)民自由流轉(zhuǎn)土地，這必將是農(nóng)村生產(chǎn)力的又一次大解放。與此同時(shí)，修訂土地管理法律，完善征地程序和補(bǔ)償機(jī)制，帶給農(nóng)民的，不會(huì)是貧富差距的擴(kuò)大，而是富裕和公正。

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