5月17日，國土部網站掛出《關于下達〈2015年全國土地利用計劃〉的通知》（以下簡稱“《通知》”）。《通知》稱，2015年，全國下達各地新增建設用地計劃安排量與去年大致持平，且需嚴格控制特大城市用地，合理安排大中小城市和小城鎮(zhèn)用地計劃指標；對農村建設用地計劃指標實行單列，單列指標不得低于國家下達計劃總量的3%~5%。

記者查看歷年全國土地利用計劃發(fā)現，統(tǒng)籌新增和存量建設用地為2015年全國土地利用計劃一大亮點。

優(yōu)化供地結構

一直以來，土地利用年度計劃是國土部土地調控、促進土地節(jié)約集約的重要手段。

據國土部2013年的督查顯示，截至2012年底，有些省（區(qū)、市）城鄉(xiāng)建設用地規(guī)模突破土地利用總體規(guī)劃2020年控制指標，相當一部分?。▍^(qū)、市）存在違反土地利用總體規(guī)劃批地問題，有些省（區(qū)、市）存在超出土地利用年度計劃審批新增建設用地問題。

據國土部公開資料顯示，2008年以來，全國建設用地供應保持高速增長態(tài)勢，并在2013年達到73萬公頃，但在總量控制下，2014年，全年共供應建設用地61萬公頃，為近三年同期較低水平，同比下降16.5%。

土地增量壓縮之時，國土部亦借年度土地利用計劃調整并完善供地結構。

國土部土地整治處長劉新衛(wèi)撰文稱，2001～2010年，大規(guī)模農村人口轉移進城，農村建設用地不但沒有減少，反而增加了3000萬畝?！锻ㄖ芬螅瑢r村建設用地計劃指標實行單列，單列指標不得低于國家下達計劃總量的3%~5%。

與此同時，城市內部用地結構也不盡合理，城鎮(zhèn)工業(yè)用地比例偏高，2010年全國城鎮(zhèn)存量用地中工業(yè)用地比例高達26%，珠三角、長三角等一些制造業(yè)發(fā)達地區(qū)工業(yè)用地比例超過40%，個別地區(qū)甚至超過50%。

2015年，各地新增建設用地計劃安排量與去年大致持平，且需要嚴格控制特大城市用地。

國土資源部規(guī)劃司司長董祚繼介紹，嚴控新增建設用地計劃指標，并非是對所有類型用地規(guī)?！耙坏犊场?，而是減少工業(yè)用地，適當增加居住等生活用地，保障基礎設施建設、社會民生、扶貧開發(fā)等必要用地。

2015年全國土地利用計劃即明確“優(yōu)先安排社會民生建設用地，保障基礎設施建設用地，落實扶貧開發(fā)建設用地，且繼續(xù)按照3%-5%的比例安排農村建設用地”等。

實際上，2014年的用地結構已經初現變化。國土部資料顯示，2014年全國國有建設用地批準面積為61萬公頃，同比下降16.5%，且供地結構出現變化。具體來看，工礦倉儲用地同比下滑29.9%，房地產同比下降25.5%，基礎設施等其他用地被保障，同比下降1.9%。

存量土地納入計劃管理

隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和農業(yè)現代化同步推進，土地供需矛盾日益突出，土地利用年度計劃指標亟須調整。

2006年修訂出臺的《土地利用年度計劃管理辦法》規(guī)定，全國土地利用年度計劃指標包括新增建設用地計劃、土地開發(fā)整理計劃以及更低保有量計劃指標。

江蘇省國土廳的一位人士介紹，目前的土地利用年度計劃指標分配偏重于GDP總量和固定資產投資因素，對資源環(huán)境承載力、節(jié)約集約用地水平等因素考量不夠；用地計劃指標一方面存在總量不足、供不應求的問題，另一方面低效使用、寬打寬用、批而未用等現象在一些地方不同程度的存在；新增建設用地計劃與存量用地盤活缺少統(tǒng)籌等。

上述人士進一步表示，新型城鎮(zhèn)化對土地利用提出了更為嚴格的要求，主要包括四個方面，嚴控增量、盤活存量、優(yōu)化結構、提高效率。

2014年出臺的《節(jié)約集約用地的指標意見》對盤活存量建設用地提到了具體標準：制定促進批而未征、征而未供、供而未用土地有效利用的政策，將實際供地率作為安排新增建設用地計劃和城鎮(zhèn)批次用地規(guī)模的重要依據，對近五年平均供地率小于60%的市、縣，除國家項目和民生保障項目外，暫停安排新增用地指標，促進建設用地以盤活存量為主。

記者查看歷年全國土地利用計劃發(fā)現，“2015年全國土地利用計劃”頭次提出要統(tǒng)籌存量與新增建設用地。

而所謂的統(tǒng)籌存量與新增建設用地，董祚繼介紹，國土部擬探討將工礦廢棄地復墾利用和城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)等存量用地調整指標納入國家計劃，探索實行城鎮(zhèn)建設用地增加規(guī)模與吸納農業(yè)轉移人口落戶數量掛鉤政策，規(guī)范推進城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤，促進城鎮(zhèn)建設用地特別是優(yōu)化開發(fā)的“三大城市群”以盤活存量為主。

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