“我們農(nóng)民的房子也能辦房產(chǎn)證，抵押貸款嗎？”

4月19日，安徽省宣城市宣州區(qū)水陽(yáng)鎮(zhèn)某村村民楊某半信半疑，楊某給記者出示的集體土地使用證，落款日期為1992年，但并未登記辦理房產(chǎn)證。

楊某的“無(wú)知”并不足為奇。因?yàn)椤斑@個(gè)事情實(shí)際上是我們冒著風(fēng)險(xiǎn)在干”。4月17日，宣城房管局有關(guān)負(fù)責(zé)人語(yǔ)氣焦灼的背后，安徽小崗村30年前“包產(chǎn)到戶(hù)”的“冒險(xiǎn)”之舉似乎宛若眼前。

30年后，同樣是一個(gè)“冒險(xiǎn)”的改革舉措，安徽試圖將數(shù)量龐大的農(nóng)房從資產(chǎn)轉(zhuǎn)化為資本，提高農(nóng)民融資能力，這將是農(nóng)村生產(chǎn)力的新一輪大解放。

創(chuàng)新者公開(kāi)了革新之舉，又小心翼翼不愿“露面”。

4月8日，安徽省建設(shè)廳官方渠道發(fā)布將試點(diǎn)農(nóng)房產(chǎn)權(quán)登記流轉(zhuǎn)制度，地方金融監(jiān)管部門(mén)、各路媒體立即高度關(guān)注。但安徽省建設(shè)廳十分謹(jǐn)慎，辦公室負(fù)責(zé)人以時(shí)機(jī)尚不成熟為由，婉拒了本報(bào)記者在內(nèi)的多家媒體的采訪要求。

微妙的背后隱藏著一項(xiàng)“冒險(xiǎn)”的制度化創(chuàng)新。

試點(diǎn)

近日，本報(bào)記者奔赴安徽省宣城市宣州區(qū)基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)，調(diào)查當(dāng)?shù)叵刃邢仍嚨霓r(nóng)房發(fā)證、流轉(zhuǎn)和抵押貸款等相關(guān)情況。

早在11年前，安徽省宣城市房地產(chǎn)管理局(下稱(chēng)宣城房管局)已開(kāi)始探索集體土地房屋權(quán)屬登記發(fā)證(又稱(chēng)農(nóng)房登記)工作，并試圖將農(nóng)房流轉(zhuǎn)與交易管理制度化。

本報(bào)記者獲取的一份內(nèi)部資料顯示，2003年至2007年，宣城房管局共辦理農(nóng)村房屋轉(zhuǎn)讓884起，轉(zhuǎn)讓額5692.53萬(wàn)元；同期，宣城房管局共辦理農(nóng)村房屋抵押貸款7729起，抵押貸款額約為5.02億元。

“目前，幾個(gè)地市在做前期準(zhǔn)備，包括馬鞍山、安慶、淮南等市。”4月11日，一位接近安徽省建設(shè)廳的知情人士透露，“試點(diǎn)可能放在宣城市宣州區(qū)下面的村鎮(zhèn)，聽(tīng)說(shuō)當(dāng)?shù)匾呀?jīng)做了兩三年，貸款好幾個(gè)億，沒(méi)有出現(xiàn)一筆不良貸款?！?p> 此言不虛?！霸谛輩^(qū)的一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)，街道上70％至80％的商住樓都抵押在信用社?！?月18日，宣州區(qū)農(nóng)村信用聯(lián)社副主任董欽德告訴記者，截至2008年3月末，該聯(lián)社包括集鎮(zhèn)和市區(qū)以商住樓為抵押的貸款余額為5.86億元；而且“較近5年發(fā)放的這些貸款幾乎沒(méi)有損失”。

“農(nóng)村具有一定商業(yè)價(jià)值的房子，主要是在公路旁邊和村，這些房屋所有人都找我們幫他們辦證?！?月17日，宣州區(qū)某鎮(zhèn)政府主管城建的人士告訴記者，而且信用社也愿意發(fā)放以這些門(mén)面房作為抵押品的抵押貸款，“完全有，而且多的很”。

本報(bào)獲得的內(nèi)部材料顯示，2007年，宣城市鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體土地房屋抵押1628宗，抵押額1.79億元，宗均11萬(wàn)元。當(dāng)年，宣城房管局還辦理集體土體房屋轉(zhuǎn)讓280起，轉(zhuǎn)讓額1701萬(wàn)元，轉(zhuǎn)讓面積3.62萬(wàn)平方米。

實(shí)際上，宣城房管局農(nóng)村房屋登記的試點(diǎn)從1997年就已開(kāi)始，此后，逐步實(shí)現(xiàn)制度化、規(guī)范化管理。2004年至2005年度，該局還被安徽省建設(shè)廳作為全省農(nóng)村房屋發(fā)證工作的試點(diǎn)市。

而在試點(diǎn)初期，宣城房管局一度感到困難重重：一是農(nóng)村房屋登記工作法律、法規(guī)依據(jù)缺乏，特別是農(nóng)村房屋的流轉(zhuǎn)受到嚴(yán)重制約；二是主要試點(diǎn)所在的宣州區(qū)原31個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)中29個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒(méi)有基層房管所。

對(duì)此，宣城房管局頭先從抓機(jī)構(gòu)設(shè)置入手，其中，在各鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府成立“房屋產(chǎn)權(quán)登記發(fā)證辦公室”(簡(jiǎn)稱(chēng)“發(fā)證辦”)，與城建辦合署辦公，實(shí)行“兩塊牌子，一套人馬”，并確定專(zhuān)人負(fù)責(zé)辦理。

其次，在登記范圍上，宣城房管局規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)有土地范圍內(nèi)的房屋，只要產(chǎn)權(quán)清楚，土地來(lái)源合法，應(yīng)依法列入房屋產(chǎn)權(quán)登記發(fā)證范圍；集體土地范圍內(nèi)的房屋，參照國(guó)有土地范圍內(nèi)的房屋產(chǎn)權(quán)登記辦法，本著“農(nóng)民自愿”的原則，凡主動(dòng)申報(bào)登記的，應(yīng)積極做好服務(wù)工作。

近年來(lái)，宣城房管局市場(chǎng)產(chǎn)權(quán)監(jiān)理處平均每天受理鄉(xiāng)鎮(zhèn)(含集體土地)各類(lèi)登記約30起以上，考慮到部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)路途較遠(yuǎn)、交通不便等因素，還專(zhuān)門(mén)開(kāi)辟了農(nóng)村房屋登記快捷通道。其中，房地產(chǎn)抵押登記必須當(dāng)場(chǎng)辦結(jié)。

截至2007年底，宣州市共核發(fā)農(nóng)村房屋產(chǎn)權(quán)證9256本(戶(hù))，發(fā)證面積122.36萬(wàn)平方米。

但是，登記發(fā)證只是步，農(nóng)村房屋轉(zhuǎn)讓和抵押登記的有效開(kāi)展，是能否全面開(kāi)展農(nóng)村房屋登記工作的關(guān)鍵所在。

為規(guī)避流轉(zhuǎn)、抵押方面的法律障礙，宣城房管局開(kāi)展了與土地管理、金融、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村委會(huì)等多個(gè)部門(mén)的協(xié)調(diào)工作。

其中，宣城房管局協(xié)調(diào)村鎮(zhèn)規(guī)劃和土地管理部門(mén)，對(duì)農(nóng)村村和沿公路兩側(cè)具備經(jīng)營(yíng)條件的房屋在用地和規(guī)劃審批時(shí)，房屋設(shè)計(jì)用途明確界定為商住性質(zhì)。這樣一來(lái)，就可以規(guī)避農(nóng)村房屋，特別是農(nóng)民的住房不能上市抵押的限制，活躍農(nóng)村房地產(chǎn)市場(chǎng)。

宣城房管局在一次經(jīng)驗(yàn)交流中表示，上述管理辦法行之有效，“至今未發(fā)生一起行政訴訟，也很少遭受投訴”。

宣城試點(diǎn)引來(lái)省內(nèi)外的關(guān)注。安徽省內(nèi)先后有半數(shù)以上的省轄市和部分縣前往宣城市考察學(xué)習(xí)；四川成都、湖南常德等房地產(chǎn)管理部門(mén)也聞?dòng)嵹s來(lái)調(diào)研。

就在本報(bào)記者前往宣城采訪之前，安徽省建設(shè)廳廳長(zhǎng)倪虹于4月5日率團(tuán)赴宣城市調(diào)研，倪虹表示，“積極爭(zhēng)取在宣城試點(diǎn)的基礎(chǔ)上逐步向全省推廣”。

冒險(xiǎn)

雖然宣城試點(diǎn)備受各方推崇，但宣城房管局對(duì)媒體的采訪請(qǐng)求一概謝絕。

由于目前農(nóng)房登記發(fā)證與交易管理工作，“尚處于探索摸索階段，很多東西不便公開(kāi)談?！?月17日下午，宣城市房管局辦公室一位負(fù)責(zé)人說(shuō)，而且“政策能夠突破到什么程度，我們還不清楚”。

宣城房管局的對(duì)外口徑與此前安徽省建設(shè)廳如出一轍。前述安徽省建設(shè)廳辦公室有關(guān)負(fù)責(zé)人告訴記者，目前安徽省建設(shè)廳房產(chǎn)處正在制定集體土地房屋登記管理辦法，并征求金融、土地等部門(mén)的意見(jiàn)。

“關(guān)鍵這個(gè)辦法里面有無(wú)突破?！币晃恢槿耸客嘎?，正因?yàn)榇耸律婕暗蕉鄠€(gè)部門(mén)，所以比較敏感。

本報(bào)記者通過(guò)多個(gè)渠道了解到，探索者之所以直言自己是“冒著風(fēng)險(xiǎn)在干”，確實(shí)因?yàn)樵诜?、政策等多個(gè)維度存在風(fēng)險(xiǎn)因素。

頭先是法律障礙。目前，除《擔(dān)保法》第三十六條規(guī)定，鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村企業(yè)的廠房等建筑物抵押的，其占用范圍內(nèi)的土地使用權(quán)同時(shí)抵押和法律、法規(guī)允許集體經(jīng)濟(jì)組織成員(村民)之間的房屋購(gòu)賣(mài)外，其他方面的流轉(zhuǎn)問(wèn)題一直是法律的禁區(qū)。而我國(guó)《土地管理法》第63條規(guī)定：“農(nóng)村集體所有土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)”。

一位業(yè)內(nèi)專(zhuān)家指出，由于存在法律障礙，作為主管部門(mén)，宣城房管局自然無(wú)法有效避免因行政行為不當(dāng)而引發(fā)的行政復(fù)議或行政訴訟案件的發(fā)生，無(wú)法規(guī)避房屋轉(zhuǎn)讓、抵押登記等因操作不規(guī)范和工作不嚴(yán)謹(jǐn)帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)。

其次，前述專(zhuān)家還表示，全面解禁農(nóng)村房屋流轉(zhuǎn)可能會(huì)觸及農(nóng)民基本生活保障，影響社會(huì)穩(wěn)定。

目前，我國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障體系尚未全面建立，農(nóng)民房屋及其項(xiàng)下的宅基地使用權(quán)是農(nóng)民基本生活保障和安身立命之本，農(nóng)民一戶(hù)只有一處宅基地，一旦失去住房及其宅基地，將會(huì)喪失基本生存條件，造成農(nóng)民流離失所，影響社會(huì)穩(wěn)定。

業(yè)內(nèi)人士指出，出于上述擔(dān)憂(yōu)，《物權(quán)法》對(duì)解禁農(nóng)村房屋流轉(zhuǎn)并沒(méi)有實(shí)現(xiàn)突破。另外，一旦解禁，有可能引起部分城鎮(zhèn)居民因購(gòu)不起城市住房，轉(zhuǎn)向農(nóng)村購(gòu)房，甚至引發(fā)強(qiáng)勢(shì)集團(tuán)大量收購(gòu)農(nóng)村房屋，侵犯農(nóng)民利益。

此外，由于集體土地房屋流轉(zhuǎn)存在法律障礙，宣城市有關(guān)部門(mén)對(duì)房管局開(kāi)展農(nóng)村房屋登記難以統(tǒng)一思想，當(dāng)?shù)卣搽y以出臺(tái)規(guī)范性文件。

截至記者發(fā)稿，知情人士透露，4月中旬，宣城房管局曾請(qǐng)示宣城市政府，希望政府給出明確答復(fù)，允許試點(diǎn)繼續(xù)推進(jìn)，目前回復(fù)尚未下達(dá)。

4月5日下午，宣城房管局向前來(lái)調(diào)研的省建設(shè)廳建議，從農(nóng)民根本利益出發(fā)，從促進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)出發(fā)，積極爭(zhēng)取安徽省政府出臺(tái)全省農(nóng)村房屋登記的地方規(guī)章，統(tǒng)一全省政策，為房地產(chǎn)管理部門(mén)實(shí)施這項(xiàng)工作鋪平道路。

突圍

“因?yàn)樯a(chǎn)需要錢(qián)，農(nóng)民主動(dòng)找政府辦證，而我們?yōu)榱朔奖闳罕姡灰哂幸欢ǖ纳虡I(yè)價(jià)值，我們就幫他們辦(證)。”前述某鎮(zhèn)政府人士稱(chēng)，農(nóng)房流轉(zhuǎn)已經(jīng)成為農(nóng)民拓展融資渠道的一種重要手段。

董欽德表示，目前農(nóng)民對(duì)小額貸款的需求不大，三五千元只能解決購(gòu)化肥、種子的小問(wèn)題，而像開(kāi)商店、搞船舶運(yùn)輸、合伙辦企業(yè)、收購(gòu)棉花等經(jīng)營(yíng)行為，資金需求量都在三五萬(wàn)至十萬(wàn)元左右，必須依靠某種融資渠道解決。

2007年，宣城市平均每宗鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體土地房屋抵押的抵押額約為11萬(wàn)元。宣城房管局的統(tǒng)計(jì)顯示，農(nóng)村房屋抵押貸款額同比增長(zhǎng)73.20％。由此表明，農(nóng)村抵押融資的需求出現(xiàn)大幅增長(zhǎng)。

2006年6月份，宣城房管局對(duì)宣州區(qū)向陽(yáng)、古泉、溪口、貍橋等部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村房屋登記情況進(jìn)行了專(zhuān)題調(diào)查，調(diào)查發(fā)現(xiàn)貸款用途和結(jié)構(gòu)為：種植業(yè)占10％、禽畜養(yǎng)殖業(yè)占15％、水產(chǎn)特產(chǎn)占9.88％、茶林特產(chǎn)占9.88％、農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)占19.90％、農(nóng)產(chǎn)品購(gòu)銷(xiāo)占19.53％、運(yùn)輸業(yè)占4.79％、服務(wù)業(yè)占4.92％，其他工業(yè)及服務(wù)業(yè)占6.13％。

上述調(diào)查認(rèn)為，農(nóng)村房屋登記不僅明晰了農(nóng)民房屋產(chǎn)權(quán)，更重要的是通過(guò)房屋抵押貸款融資，支持了一大批特色產(chǎn)業(yè)、特色市場(chǎng)的興起，促進(jìn)了農(nóng)業(yè)發(fā)展、農(nóng)民增收。

董欽德告訴記者，如果集體土地房屋可以上市流轉(zhuǎn)交易，意味著相關(guān)抵押貸款的還款來(lái)源可以變現(xiàn)，這有利于農(nóng)信社的風(fēng)險(xiǎn)管理。

而現(xiàn)在的農(nóng)村房屋交易管理制度，卻使原本應(yīng)成為擔(dān)保融資較主要載體的房屋，受到交易范圍的局限，其價(jià)值和可變現(xiàn)性難以實(shí)現(xiàn)，無(wú)法作為融資擔(dān)保工具。

在近日的一次針對(duì)安徽農(nóng)村金融的調(diào)研中，一位參與調(diào)研的人士發(fā)現(xiàn)，在安徽寧國(guó)，由于缺乏成熟的流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，農(nóng)民房產(chǎn)的抵押沒(méi)有銀行愿意購(gòu)賬，農(nóng)民融資受制于缺乏有效的抵押品。

令人擔(dān)憂(yōu)的是，房產(chǎn)抵押融資受限，為了滿(mǎn)足資金需求，部分地方已經(jīng)開(kāi)始鋌而走險(xiǎn)。

上述參與調(diào)研的人士發(fā)現(xiàn)，在安徽寧國(guó)，已經(jīng)出現(xiàn)未經(jīng)監(jiān)管部門(mén)審批的貸款公司，規(guī)模有3000萬(wàn)，貸款年利率為25％；“開(kāi)業(yè)已有幾個(gè)月，目前出現(xiàn)幾筆貸款逾期；就怕政府管不住，搞成非法集資”。

業(yè)內(nèi)專(zhuān)家認(rèn)為，農(nóng)房發(fā)證與交易制度的有效設(shè)立與順利開(kāi)展，在新農(nóng)村建設(shè)中有著極其重要的地位和作用；除發(fā)揮融資渠道功能之外，還有利于充分保障廣大農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)益。

而隨著城市化進(jìn)程，農(nóng)民向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移是必然

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