近段時(shí)間，國(guó)土部門正在大搞廉政建設(shè)。為深入治理國(guó)土資源領(lǐng)域的腐敗問題，國(guó)土資源部黨組日前下發(fā)通知，決定在全系統(tǒng)開展“兩整治、一改革”專項(xiàng)行動(dòng)，即整治土地和礦業(yè)權(quán)交易市場(chǎng)，深化國(guó)土資源管理制度改革。尤其值得關(guān)注的是，通知要求，2011年3月底前，土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)必須與其下屬和掛靠的從事土地開發(fā)相關(guān)業(yè)務(wù)的機(jī)構(gòu)徹底脫鉤，各地國(guó)土資源部門及所屬企事業(yè)單位都不得直接從事土地一級(jí)市場(chǎng)開發(fā)。

　　實(shí)際上，近些年來，在土地出讓、利用、管理領(lǐng)域，全國(guó)很多地方都曾出現(xiàn)過大案要案，地產(chǎn)開發(fā)成為臭名昭著的腐敗高發(fā)行業(yè)。為什么這么集中？?jī)纱笠蛩厥谷唬焊呃麧?rùn)和壟斷。房地產(chǎn)開發(fā)行業(yè)的利潤(rùn)率明顯高過全社會(huì)平均利潤(rùn)，這是人所共知的事情，受利益誘惑，各路資本爭(zhēng)相進(jìn)入這個(gè)行業(yè)。而作為房地產(chǎn)業(yè)基本生產(chǎn)資料的土地，卻由地方政府壟斷供應(yīng)。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，壟斷方總能獲得較高的商業(yè)收益；政府壟斷商品，則相關(guān)官員必然成為“蒼蠅狂叮之蛋”，而“有縫之蛋”不在少數(shù)。

　　通過持續(xù)的整治，近幾年土地領(lǐng)域的個(gè)人顯性腐敗現(xiàn)象顯著減少。不過，部分集體隱性腐敗行為依然存在，土地一級(jí)市場(chǎng)即是如此。當(dāng)前，土地二級(jí)市場(chǎng)——即房產(chǎn)開發(fā)市場(chǎng)已經(jīng)比較規(guī)范，絕大多數(shù)經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地皆依法通過“招拍掛”的方式進(jìn)行出讓，這讓很多灰色交易無法遁形。然而，土地一級(jí)市場(chǎng)的透明度依然偏低。

　　所謂土地一級(jí)開發(fā)，就是通過征地、拆遷、安置、補(bǔ)償、市政配套設(shè)施建設(shè)，使該土地達(dá)到“三通一平”、“五通一平”或“七通一平”的建設(shè)條件，也即將生地變成熟地，然后才能將土地出讓給開發(fā)企業(yè)，由后者在其上面建房蓋樓，開發(fā)房產(chǎn)。2007年之前，土地一級(jí)開發(fā)權(quán)的出讓，多數(shù)都是非市場(chǎng)化、不公平的。往往由當(dāng)?shù)爻墙?、城投等?guó)有房企獲得開發(fā)權(quán)，或者哪些企業(yè)跟當(dāng)?shù)卣P(guān)系好，政府就讓他們干這事。而這些企業(yè)從事完土地一級(jí)開發(fā)后，往往或多或少地在這些熟地上進(jìn)行二級(jí)開發(fā)，獲得更高的利潤(rùn)。

　　在這種情況下，政府根本不可能統(tǒng)一管理土地市場(chǎng)，也難以有效控制和調(diào)節(jié)土地供應(yīng)量和供應(yīng)結(jié)構(gòu)。土地一級(jí)市場(chǎng)的市場(chǎng)化程度很低，有錢有勢(shì)有關(guān)系的企業(yè)，常?？梢缘统杀灸玫兀@得無風(fēng)險(xiǎn)的高利潤(rùn)(雖然很多地方規(guī)定利潤(rùn)率不超過8%)。另外，由企業(yè)主導(dǎo)動(dòng)拆遷，受利益驅(qū)動(dòng)，各地普遍出現(xiàn)了野蠻拆遷現(xiàn)象，拆遷戶被逼自殘、自焚、自殺的惡性事件時(shí)有發(fā)生。

　　 2007年，國(guó)土資源部、財(cái)政部、中國(guó)人民銀行聯(lián)合出臺(tái)的《土地儲(chǔ)備管理辦法》規(guī)定，市、縣人民政府國(guó)土資源管理部門依法取得土地，進(jìn)行前期開發(fā)、儲(chǔ)存以備供應(yīng)土地，由土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)承擔(dān)具體實(shí)施。土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)是隸屬于國(guó)土資源管理部門的事業(yè)單位，應(yīng)對(duì)儲(chǔ)備土地特別是依法征收后納入儲(chǔ)備的土地進(jìn)行必要的前期開發(fā)，使之具備供應(yīng)條件。

　　顯而易見，《土地儲(chǔ)備管理辦法》將土地一級(jí)開發(fā)的權(quán)利集中到各地土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)手中，這么做的好處是加強(qiáng)了政府土地調(diào)控的力度，減少了動(dòng)拆遷過程中的沖突。然而弊端也很明顯：土地一級(jí)開發(fā)是可以產(chǎn)生利潤(rùn)的，作為事業(yè)單位，甚至是準(zhǔn)的土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)壟斷這一行當(dāng)，無疑為個(gè)人腐敗，甚至是集體腐敗提供了溫床。實(shí)際運(yùn)作中，多由土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)成立下屬公司，或指派其他公司具體進(jìn)行土地一級(jí)開發(fā)，由于杜絕競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，此中黑幕重重。

　　正是在這一情況下，新政策規(guī)定：土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)必須與其下屬和掛靠的從事土地開發(fā)相關(guān)業(yè)務(wù)的機(jī)構(gòu)徹底脫鉤，各地國(guó)土資源部門及所屬企事業(yè)單位都不得直接從事土地一級(jí)市場(chǎng)開發(fā)。這也就意味著，《土地儲(chǔ)備管理辦法》中的相關(guān)內(nèi)容必須調(diào)整。以后，土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)只能單純管理土地收儲(chǔ)、指導(dǎo)其他企業(yè)從事土地一級(jí)開發(fā)。那么，土地一級(jí)市場(chǎng)應(yīng)該向所有房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)開放，如同在二級(jí)市場(chǎng)通過“招拍掛”方式開發(fā)經(jīng)濟(jì)適用房一樣，雖然土地開發(fā)的利潤(rùn)率低，但無市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)，還是有企業(yè)愿意競(jìng)標(biāo)的。

　　我國(guó)房?jī)r(jià)高的重要原因之一是地價(jià)高，地價(jià)高的原因之一是土地供應(yīng)的壟斷，土地一級(jí)市場(chǎng)的壟斷機(jī)制又滋生腐敗。為遏制國(guó)土資源領(lǐng)域里的腐敗問題，必須從源頭上打破這一畸形的利益鏈條。在土地供應(yīng)制度暫時(shí)難以進(jìn)行大規(guī)模改革之前，在土地一級(jí)開發(fā)過程中提高市場(chǎng)化程度、懲治腐敗是必然選擇。

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