在“十三五”規(guī)劃落定后，事關(guān)地方政府經(jīng)濟發(fā)展空間和生產(chǎn)要素配置的用地指標，正在悄然之間出現(xiàn)臨局部微調(diào)的可能，這種可能性，將在不久的將來有望變成現(xiàn)實。

《全國土地利用總體規(guī)劃（2006~2020）》（下稱《規(guī)劃》）的調(diào)整工作，已經(jīng)由國土資源部完成。在“總量穩(wěn)定、局部微調(diào)”的原則下，《規(guī)劃》的調(diào)整稿已經(jīng)由國土資源部部長辦公會審議通過，下一步將報請國務(wù)院批準后實施。

在此之前，北京、上海、天津等城市在“次全國土地調(diào)查”（下稱“二調(diào)”）中被發(fā)現(xiàn)，均存在距2020年尚有6年的情況下，已經(jīng)逼近或已經(jīng)用盡耕地保有量紅線或新增建設(shè)用地總量指標。

進入“程序”

“土地利用規(guī)劃的修編工作，現(xiàn)在算是進入審議程序了?！?2月16日上午，一位不愿具名的地方國土資源廳內(nèi)部人士向《中國經(jīng)營報》記者透露，《規(guī)劃》調(diào)整的方案編制工作已經(jīng)完成，目前進入“審定、審議”程序，“目前國土資源部層面已經(jīng)沒有什么意見了。”他說。

日前，國土資源部召開第24次部長辦公會，國土資源部黨組書記、部長姜大明主持召開會議。部長辦公會通報顯示，第24次部長辦公會的主要議程，即是聽取《規(guī)劃》調(diào)整方案的匯報，并對《規(guī)劃》進行審議。

在該次會議上，國土資源部土地利用司有關(guān)負責人就《規(guī)劃》的調(diào)整方案進行了匯報。姜大明和國土資源部黨組成員、副部長共同就《規(guī)劃》的調(diào)整方案進行審議，依據(jù)相關(guān)程序，國土資源部第24次部長辦公會審議通過了《規(guī)劃》的調(diào)整方案。

《全國土地利用總體規(guī)劃（2006~2020）》是中國現(xiàn)行土地管理體系中的綱領(lǐng)性文件，也是全國建設(shè)用地進行指標管理、用地審批的根本依據(jù)所在。依據(jù)這一規(guī)劃劃定的到2020年全國耕地不少于18億畝的“紅線”，國土資源部倒算出每年的新增建設(shè)用地指標，并酌情分配至各省、自治區(qū)、直轄市，再依據(jù)地方土地利用規(guī)劃、經(jīng)濟發(fā)展需要等，由省級政府向市縣一級政府按照年度分配建設(shè)用地轉(zhuǎn)用指標，各級國土部門據(jù)此進行新增建設(shè)用地指標審批。

現(xiàn)行《規(guī)劃》于2005年制定完成并由國務(wù)院審議通過實施，至今已有將近10年時間。從2004年開始，根據(jù)國務(wù)院的工作安排，國土資源部開始著手對現(xiàn)行《規(guī)劃》進行調(diào)整，國土資源部內(nèi)部人士透露，至2015年11月前后，《規(guī)劃》的調(diào)整方案已經(jīng)基本完成。

局部微調(diào)

根據(jù)相關(guān)工作程序，經(jīng)由國土資源部部長辦公會審議通過的《規(guī)劃》，將于近期上報國務(wù)院進行審議。待國務(wù)院常務(wù)會議審議通過后，《規(guī)劃》將正式在全國范圍內(nèi)開始實施，作為土地管理體制運行的新綱領(lǐng)。

“《規(guī)劃》剛開始調(diào)整的時候，有一種說法是18億畝耕地紅線將有所調(diào)整，但現(xiàn)在看，這個說法是夸大了的?！鼻笆龅胤絿临Y源廳內(nèi)部人士稱，對于《規(guī)劃》的調(diào)整，國土資源部一直表現(xiàn)得十分審慎。

記者了解到，在調(diào)整方案的過程中，國土資源部確定了“總體穩(wěn)定、局部微調(diào)；應(yīng)保盡保、數(shù)質(zhì)并重；節(jié)約集約、優(yōu)化結(jié)構(gòu)；統(tǒng)籌兼顧、突出；加強協(xié)調(diào)、充分銜接”的基本原則，以確保中國實有耕地數(shù)量穩(wěn)定、質(zhì)量不下降，土地利用水平明顯提高，促進經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)健康發(fā)展。

中國土地開發(fā)綜合研究頭席研究員孫前彬向本報記者表示，他個人認為，在耕地保有量總量目標不變的情況下，對新增建設(shè)用地的結(jié)構(gòu)、分布、時間區(qū)間等進行調(diào)整，是有可能的，也是比較科學的。

記者了解到，《規(guī)劃》調(diào)整方案實際于2015年11月前后就已經(jīng)基本完成，但直至12月才較終由部長辦公會審議，即是由于等待對“十三五”規(guī)劃的審議。因此，《規(guī)劃》的調(diào)整實際上是遵循國民經(jīng)濟發(fā)展第十三個五年規(guī)劃的要求和需要。

“具體微調(diào)的情況，部里面還沒有正式做通報，我們也不便多說，但是可以肯定的是，會更有利于新型城鎮(zhèn)化模式下，地方社會、經(jīng)濟工作的開展，這不是一個簡單增加用地指標，還是減少用地指標的問題，這其中也涉及到一些管理制度創(chuàng)新?！鼻笆龅胤絿临Y源廳人士稱。

用地緊張

一方面是國土資源部對待《規(guī)劃》調(diào)整方案的審慎態(tài)度，另一方面則是地方建設(shè)用地緊張的局面。根據(jù)此前“全國土地‘二調(diào)’”的數(shù)據(jù)匯總情況，北京、天津、上海等城市，均不同程度地出現(xiàn)到2020年的用地指標緊張問題。

全國土地二調(diào)結(jié)果顯示，以2020年為限，上海已經(jīng)沒有農(nóng)地占用的空間；北京市和天津市在農(nóng)地占用空間的指標上，也僅有1.24萬公頃和2000余公頃。

2014年6月，姜大明主持召開部長辦公會，討論了調(diào)整完善《土地利用總體規(guī)劃綱要（2006~2020）》的相關(guān)問題。要求依據(jù)二調(diào)結(jié)果數(shù)據(jù)，適時調(diào)整耕地保有量、基本農(nóng)田保護面積和建設(shè)用地規(guī)劃規(guī)模等，切實維護規(guī)劃的嚴肅性和可操作性。

據(jù)當時與會人士回憶，姜大明提出，一是要科學論證耕地保有量，要依據(jù)二調(diào)成果，調(diào)整增加耕地保有量和基本農(nóng)田保護面積，合理安排生態(tài)退耕；二是有序推進“三線”劃定，優(yōu)先劃定恒久基本農(nóng)田保護紅線和生態(tài)保護紅線，合理確定城市開發(fā)邊界；三是及時更新規(guī)劃數(shù)據(jù)庫，做到圖、數(shù)和實地相一致。

“當時的情況是，‘十三五’規(guī)劃正在編制當中，一些基本目標、指標、路徑、原則還都沒有較終確定，因此，國土資源部采用了這一口徑，在調(diào)整的工作中，國土資源部還特別強調(diào)，要防止借《規(guī)劃》調(diào)整，擴大用地規(guī)模，部里面還特別跟我們強調(diào)，是調(diào)整，不是‘修編’?！鼻笆龅胤絿临Y源廳有關(guān)人士告訴記者。

他還告訴記者，接下來，土地的用途管制和管理，以及耕地保護工作還將進一步加強，尤其是在“十三五”規(guī)劃中明確提出生態(tài)發(fā)展、注重環(huán)境承載力等方面的總體精神之后，對耕地保護制度仍將日趨嚴格。

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