招、拍、掛制度較初起源于歐美，后來在我國的香港廣泛推廣使用。我國目前地產(chǎn)業(yè)的經(jīng)營性土地招、拍、掛的形式，正是以香港的土地拍賣規(guī)則而參照制定的。經(jīng)營性土地使用權(quán)招標(biāo)拍賣作為經(jīng)營城市土地、規(guī)范土地市場秩序的重中之重，其理論上可以從源頭上防治土地批租領(lǐng)域腐敗的重要舉措，也是提高經(jīng)營城市土地水平，改善投資環(huán)境的根本性措施，比協(xié)議出讓有著明顯優(yōu)勢，讓土地以更公平、合理的價(jià)格出讓，減少人為干擾因素，杜絕腐敗產(chǎn)生。

　　招、拍、掛的優(yōu)點(diǎn)

　　一套科學(xué)、合理、完善的土地招標(biāo)掛牌制度是在一定制度上可以終結(jié)靠關(guān)系、“暗箱操作”的協(xié)議供地方式，進(jìn)入了一個土地供應(yīng)公開交易的新時代。正因此，有人稱土地招標(biāo)拍賣掛牌出讓制度的頒布、實(shí)施為中國的“土地革命”。該制度的優(yōu)點(diǎn)是：

　　一、土地使用權(quán)實(shí)行招標(biāo)拍賣掛牌，防止和避免了腐敗行為的產(chǎn)生。土地使用不公開，難免攙雜著“幕后交易”一些掌管土地使用權(quán)的部門為了個人或小集團(tuán)利益，往往會借機(jī)斂財(cái)，肥了個人，害了國家，直接導(dǎo)致國有資產(chǎn)流失。

　　二、土地使用權(quán)實(shí)行招標(biāo)拍賣掛牌，有利于房地產(chǎn)市場的健康發(fā)展。土地實(shí)行公開招標(biāo)拍賣掛牌，減少了諸多的中間環(huán)節(jié)，使倒購倒賣土地的空間大為減小。

　　三、土地使用權(quán)實(shí)行招標(biāo)拍賣掛牌，有利于土地使用權(quán)“招拍掛”出讓，有利于房地產(chǎn)分離，提高土地開發(fā)效率。目前“招拍掛”的土地供應(yīng)方式，有利于土地的合理利用和整體規(guī)劃。由于實(shí)施了土地的儲備制度，政府將逐步把生地轉(zhuǎn)化為熟地后再進(jìn)行“招拍掛”，動拆遷問題已妥善得到解決，土地的開發(fā)工作也已經(jīng)基本完成，周邊的市政建設(shè)將逐步完善，水、電、煤等市政都有計(jì)劃地分配到位，開發(fā)商只要按規(guī)劃要求作好設(shè)計(jì)圖紙并得到許可后就可順利開工了，可以專心提高建筑品質(zhì)和服務(wù)，大大縮短了房地產(chǎn)開發(fā)周期，有效地控制了開發(fā)成本。因此房地產(chǎn)開發(fā)土地利用的高效率也成為必然。

　　四、土地使用權(quán)實(shí)行招標(biāo)拍賣掛牌，是有利于土地市場公平競爭。土地既然可以公開拍賣，所有房地產(chǎn)商都可以通過竟購的方式取得土地使用權(quán)，不分內(nèi)資企業(yè)還是外資企業(yè)，一律通過竟拍的方式，大家站在同一起跑線上，進(jìn)一步體現(xiàn)了優(yōu)勝劣汰的市場法則。

　　五、土地使用權(quán)實(shí)行招標(biāo)拍賣掛牌，有利于開發(fā)商綜合實(shí)力提高。公開“招拍掛”意味著房地產(chǎn)開發(fā)商機(jī)會均等，只要有足夠的經(jīng)濟(jì)實(shí)力和經(jīng)濟(jì)實(shí)力，就能在競爭中取勝。中小開發(fā)商必須適應(yīng)新的規(guī)劃，將投標(biāo)要求研究透徹，根據(jù)自己實(shí)際情況量力而行，這樣才有希望在市場上占據(jù)一席之地，提升開發(fā)能力。綜合實(shí)力較強(qiáng)的開發(fā)商會獲得獲取較大的機(jī)會而得到逐步發(fā)展，沒有實(shí)力的開發(fā)商在一次次競爭中落敗，將逐漸淡出市場，這會導(dǎo)致房地產(chǎn)市場的重新洗牌。

　　六、土地使用權(quán)實(shí)行招標(biāo)拍賣掛牌，能夠更加合理的體現(xiàn)土地使用價(jià)值。政府必須對土地進(jìn)行正確的評估，采用合理的招標(biāo)辦法，公正的評出中標(biāo)單位，開發(fā)出符合市場要求的杰出建筑，更好的體現(xiàn)土地使用價(jià)值。

　　招拍掛制度的以上優(yōu)點(diǎn)，是假設(shè)該制度本身高度完善并有嚴(yán)格、合理的操作流程和實(shí)施細(xì)則，并有良好的政治、法律環(huán)境和人文基礎(chǔ)。反之，在政府職能、社會道德、法律制度和監(jiān)督制度等、社會政治制度和市場經(jīng)濟(jì)制度不配套的情況下，孤軍推進(jìn)市場體制和產(chǎn)權(quán)制度改革，不但不能從根本上解決傳統(tǒng)體制或制度的效率問題，而且會帶來新的更為嚴(yán)重的社會正義問題。

　　招、拍、掛的缺陷

　　當(dāng)全國各地一次次陽光下的黑幕交易被暴光后，人們更增加了對招標(biāo)拍賣掛牌制度實(shí)現(xiàn)其制度預(yù)期的擔(dān)憂。于是各界對在現(xiàn)行中國土地市場的政府壟斷市場機(jī)制、社會誠信道德水準(zhǔn)、法制環(huán)境和監(jiān)督體制等基礎(chǔ)性制度和完全市場經(jīng)濟(jì)制度不配套的條件下，推行招標(biāo)拍賣掛牌制度能夠體現(xiàn)程序和結(jié)果公正的理論開始深入思考，并發(fā)表連篇累牘的駁論文章，

　　2003年8月26日，《中國經(jīng)營報(bào)》以《上海地產(chǎn)商觸碰土地交易制度敏感神經(jīng)》指出：多位房地產(chǎn)巨頭認(rèn)為土地公開招標(biāo)拍賣導(dǎo)致地價(jià)因“公開競爭”而高升，從而把房地產(chǎn)價(jià)格逼上了懸崖邊緣，如果說房價(jià)高，其實(shí)是地價(jià)高；如果說房價(jià)存在泡沫，其實(shí)地價(jià)也存在泡沫，上海地產(chǎn)界準(zhǔn)備聯(lián)合上書有關(guān)部門，就現(xiàn)行土地招標(biāo)拍賣制度提出意見?！吨袊ㄔO(shè)報(bào)》則在《交鋒土地新政策》指出北京的國企地產(chǎn)公司、部分上市公司也和上海一樣，對國土資源部頒布的國有土地使用權(quán)招標(biāo)拍賣掛牌的制度，持反對態(tài)度。2002年11月25日，《中國經(jīng)濟(jì)時報(bào)》以《土地拍賣：泡沫溢出亟待立法》，指出招標(biāo)拍賣掛牌制度可能引發(fā)經(jīng)濟(jì)泡沫，需要規(guī)范。2004年11月25日，《中國經(jīng)濟(jì)時報(bào)》以《協(xié)議批租十大渠道開發(fā)商自述土地交易內(nèi)幕》，指出當(dāng)前炒賣土地、謀取暴利的現(xiàn)象非常普遍。按規(guī)定，房地產(chǎn)開發(fā)商具有相應(yīng)的資質(zhì)就可以申請地皮，但實(shí)際操作卻是另外一回事。2004年6月7日和11月8日，《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》則以《“中國拍”陳少湘談土地拍賣槌起槌落西“戲”份多》和《拍賣業(yè)“潛規(guī)則”游戲損他利己》，以及2004年5月29日，人民網(wǎng)以《由“一槌拍飛兩億”談土地拍賣中的“程序正義”》，從理論上和實(shí)踐上揭示拍賣業(yè)“導(dǎo)演”拍賣中的種種黑幕和手法以及原因。

　　房地產(chǎn)業(yè)作為特殊的行業(yè)，任何一項(xiàng)制度的出臺，都會引起社會的普遍關(guān)注?？陀^上，任何事物都有兩面性，尤其是一個新政策，在與市場的磨合中會出現(xiàn)這樣那樣的不足。作為正在摸索的中國來說，自然可以理解。

　　一、評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)過于單一。美國的招拍掛，價(jià)格因素是較后一個，而我們現(xiàn)在先進(jìn)以價(jià)格去進(jìn)行招拍掛，把別人較壞的東西吸收過來，如此處理，大家所看到預(yù)期變化的時候，既是房地產(chǎn)價(jià)格暴漲的時候，這樣的直接受害者既不會是政府，亦不會是土地的竟得人---開發(fā)商，而是較終的消費(fèi)者。

　　二、評價(jià)過程和標(biāo)準(zhǔn)模糊，致使招投標(biāo)流程不動。目前，因缺乏嚴(yán)格的評標(biāo)程序和標(biāo)準(zhǔn)，招標(biāo)出讓工作在一些地方很不規(guī)范，遭到過多的人為因素干擾。前些日子，筆者在網(wǎng)上竟然看到河南某地的一塊國有土地開價(jià)低于協(xié)議時的意向價(jià)。當(dāng)然，我不是說拍賣價(jià)一定要高于意向價(jià)才能說明該制度的公正，關(guān)鍵是中標(biāo)企業(yè)就是原來信誓旦旦要求協(xié)議出讓的企業(yè)，其內(nèi)幕自然只有當(dāng)?shù)氐恼偾宄贿^了。

　　三、為了使土地供應(yīng)過程更為公開、公正、公平，政府還需要進(jìn)一步完善和優(yōu)化土地招投標(biāo)流程，指定嚴(yán)格的評標(biāo)程序和標(biāo)準(zhǔn)，防止人為因素干擾；招標(biāo)拍賣掛牌后仍然存在政府暗箱操作，市場房地產(chǎn)不公平交易問題沒有解決。頭先是由于土地供給雙軌制陷阱的存在，仍然在引致權(quán)勢利用權(quán)利在市場低價(jià)獲取劃撥和協(xié)議用地后然后倒賣，從而獲取巨額土地利潤。其次是由于招標(biāo)拍賣掛牌仍然可以被暗箱操作，從而引致政府利用陽光制度將不公正的交易“導(dǎo)演”為公正的交易。

　　四、市場的政策透明度不夠。在中國香港地區(qū)，政府對土地的供應(yīng)計(jì)劃每半年公布兩次，有時也會一次性將計(jì)劃全部公布，香港回歸后，為了增加土地售賣的供應(yīng)量，用以平衡樓價(jià)，曾一次性公布過幾年的賣地計(jì)劃，這樣做一方面可以保證讓更多的人了解土地供應(yīng)情況，另一方面也有利于開發(fā)商在選擇土地時合理安排資金。當(dāng)守法開發(fā)商亟需要用地時，“壟斷腐敗者”就是不供地；而當(dāng)與“壟斷腐敗者”有勾結(jié)的“不法商人”需要用地時，則是有求必應(yīng)。一旦出現(xiàn)這種腐敗，就不僅僅只是涉及到國有土地資產(chǎn)的流失，甚至已直接傷害到守法的開發(fā)商和普通購房者的利益了，其代價(jià)是人們對宣揚(yáng)所謂公平、公正制度的質(zhì)疑和政府信用深層次的危機(jī)。

　　五、信息宣傳不夠。由于土地規(guī)劃的透明度不夠，從而宣傳力度也不夠。在香港地區(qū)，購地會受到港人的普遍關(guān)注。在拍地前，代理會通過傳媒預(yù)測購地結(jié)果，例如土地成交價(jià)、建筑成本及利息等，再將周邊同類物業(yè)的成交價(jià)作為參考，根據(jù)市場走勢，從而預(yù)測出多種成交價(jià)，在拍賣前制造不少輿論。而內(nèi)地拍賣地的周邊成交價(jià)不準(zhǔn)確，只能從項(xiàng)目的售價(jià)來判斷。比如土地價(jià)是3000元/平方米，建成后的總成本在6000元/平方米以上。但是周圍的項(xiàng)目售價(jià)僅在5000元/平方米左右，市場價(jià)格透明度不高。

　　六、銀行金融支持力度存在不足。在香港購地，一般要求投地方在一個月內(nèi)全數(shù)支付所有地價(jià)款，開發(fā)商在投地前也已安排好土地使用權(quán)及建筑等項(xiàng)貸款。在內(nèi)地，由于金融機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)防范能力較差，開發(fā)商在獲得土地使用權(quán)前幾乎不可能從金融機(jī)構(gòu)獲得資金上的支持，因而他們的資金基本等于自籌資金，出讓金的分期分付，在內(nèi)地就見怪不怪了。

　　七、中介服務(wù)配套跟不上。香港的土地拍賣文件是給建筑師的，因?yàn)樗麄兪菍I(yè)人士，能做出專業(yè)分析，如對購地限制及環(huán)境做出評估，然而，將做出的多個方案連同預(yù)算向發(fā)展商推薦。可以大大提高中小型企業(yè)發(fā)展商參與競爭。而內(nèi)地設(shè)計(jì)院的市場化程度不高，根本沒有把注意力集中到這方面。

　　八、規(guī)范政府競爭制度不足。在市場經(jīng)濟(jì)條件下推行發(fā)展經(jīng)濟(jì)優(yōu)先的政策，由于缺乏規(guī)范政府之間有序競爭的制度配套，因而在加劇地方政府之間無序競爭的同時，引致地方保護(hù)主義的招商引資政策同招標(biāo)拍賣掛牌制度的沖突，造成地方政府需要低地價(jià)、零地價(jià)、負(fù)地價(jià)的內(nèi)生動力。在上下級信息不對稱性和指標(biāo)純經(jīng)濟(jì)性條件下上級政績考核下級，由于缺乏規(guī)范地方政府發(fā)展思維的科學(xué)發(fā)展觀配套，因而在激勵地方政府做大GDP的同時，引致出于短期政績的地方優(yōu)惠政策排斥招標(biāo)拍賣掛牌制度，造成地方政府形成在招標(biāo)拍賣掛牌中弄虛作假的機(jī)制，從而影響其有限理性發(fā)生理性偏離，并較終造成土地使用者在政府壟斷市場的土地交易活動中背離等價(jià)交換原則。

　　可見，相對于協(xié)議出讓時的腐敗，如果沒有有效的風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制，招標(biāo)拍賣掛牌制度可能為政府壟斷市場所用，其后果要么為政府財(cái)政需求盲目推動價(jià)格上漲，要么為政府招商引資暗箱操作壓低價(jià)格，從而異化為政府提高“效率”或維護(hù)“公正”的機(jī)會主義擋箭牌

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