由于上一輪土地利用總體規(guī)劃對農(nóng)村建設(shè)用地規(guī)劃認識不足，規(guī)劃指標的安排沒有較好地與節(jié)約集約用地相掛鉤，造成空心村、村莊建設(shè)無序、農(nóng)村建設(shè)用地布局混亂等問題。為改變我國城鎮(zhèn)用地冒進與農(nóng)村建設(shè)落后并存的格局，盡快改變農(nóng)村建設(shè)用地規(guī)劃滯后局面,《全國土地利用總體規(guī)劃綱要（2006－2020年）》明確提出：要切實搞好鄉(xiāng)級土地利用總體規(guī)劃和鎮(zhèn)規(guī)劃、鄉(xiāng)規(guī)劃、村莊規(guī)劃，合理引導(dǎo)農(nóng)民住宅相對集中建設(shè)，促進自然村落適度撤并。保障農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)民生活必需的建設(shè)用地，支持農(nóng)村道路、水利等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和教育、衛(wèi)生、人口計生等社會事業(yè)發(fā)展。加強農(nóng)村宅基地管理，合理安排農(nóng)村宅基地，禁止超標準占地建房，逐步解決現(xiàn)有住宅用地超標準問題。

圍繞綱要的要求，筆者結(jié)合基層實踐，就農(nóng)村建設(shè)用地規(guī)劃的具體操作提出思路，與廣大同仁交流。

制定科學(xué)的用準制

定科學(xué)的用準是村莊規(guī)劃編制的基礎(chǔ)?？h級和鄉(xiāng)鎮(zhèn)級土地利用總體規(guī)劃要根據(jù)法律法規(guī)確定適宜的村莊人均建設(shè)用準，必須把人均建設(shè)用準作為約束性指標。如果將其作為指導(dǎo)性指標來控制整個鄉(xiāng)鎮(zhèn)人均建設(shè)用準總指標，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)級規(guī)劃實施過程中容易造成人均建設(shè)用地規(guī)模超標，導(dǎo)致縣級土地利用總體規(guī)劃中建設(shè)用地規(guī)模失控。

在制定標準時，由于全國各地土地資源和群眾的生產(chǎn)生活習(xí)慣差別很大，可根據(jù)實際情況而定，當土地利用總體規(guī)劃一旦確定用準后，其他部門規(guī)劃在確定村莊用地規(guī)模時必須依據(jù)上述標準編制，與土地利用總體規(guī)劃確定的村莊用地規(guī)模相銜接。

合理安排規(guī)劃建設(shè)用地指標

合理安排規(guī)劃用地指標是村莊規(guī)劃編制的核心。村莊用地規(guī)模的確定要注意三點：一、在用準不能突破的前提下，依據(jù)人均建設(shè)用準、規(guī)劃期人口、現(xiàn)狀集約利用程度和用地需求進行綜合確定；二、對規(guī)劃期人口的估計要科學(xué)合理，要符合當?shù)爻擎?zhèn)化進程；三、按區(qū)域匯總村莊建設(shè)用地總需求，測算在上級下達的新增規(guī)劃建設(shè)用地指標中所占比例，以便下一步確定是否按需供給。

在規(guī)劃指標落實到村莊之前，從技術(shù)和政策層面應(yīng)先明確：上級下達的新增規(guī)劃建設(shè)用地規(guī)模和農(nóng)村規(guī)劃減少的建設(shè)用地規(guī)模這二者的使用方向問題，亦即村莊規(guī)劃指標是來自上級下達的指標還是運用村莊盤活的規(guī)劃指標，二者如何組合安排。

上級下達的新增規(guī)劃建設(shè)用地指標是一個計劃性的指標，它可以直接落實到地塊。農(nóng)村規(guī)劃減少的建設(shè)用地指標是預(yù)計性的指標，主要來源于村莊現(xiàn)狀規(guī)模壓縮、村莊搬遷撤并。在編制鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃時，規(guī)劃搬遷和規(guī)模壓縮的村莊，其現(xiàn)狀還是建設(shè)用地，存量建設(shè)用地只有復(fù)墾成耕地時，這部分建設(shè)用地指標才可作為新增規(guī)劃建設(shè)用地指標來使用，不可將其直接作為新增規(guī)劃建設(shè)用地指標來使用。因此，筆者認為，村莊建設(shè)用地需求應(yīng)優(yōu)先在上級下達的新增規(guī)劃建設(shè)用地指標中安排解決，農(nóng)村規(guī)劃減少的建設(shè)用地指標在規(guī)劃實施過程中逐步安排給城鎮(zhèn)使用，與城鎮(zhèn)新增建設(shè)用地相掛鉤，也可以部分安排給不急于建設(shè)的村規(guī)劃。

特別要注意的是，當上一級規(guī)劃建設(shè)用地指標下達到縣級規(guī)劃時，未進行全縣農(nóng)村建設(shè)用地集約分析和用地需求調(diào)研，就依照上一輪規(guī)劃的老思路，按人口、基本農(nóng)田面積和村莊現(xiàn)狀規(guī)模直接下達指標到各村的做法，在新一輪土地利用總體規(guī)劃修編時一定要避免。

土地利用總體規(guī)劃和村鎮(zhèn)規(guī)劃要同步銜接

兩個規(guī)劃如何在時間和空間上的銜接，地方政府作為耕地保護的責任人，應(yīng)做好協(xié)調(diào)和組織工作，確保兩個規(guī)劃的編制在時間上同步，在規(guī)模與布局上相一致。

具體操作思路：在同一規(guī)劃期內(nèi)，對村莊用地規(guī)模的確定，村鎮(zhèn)規(guī)劃必須服從土地利用總體規(guī)劃，遠期安排上村鎮(zhèn)規(guī)劃可以適當大于土地利用總體規(guī)劃規(guī)模，但不得超過土地利用總體規(guī)劃確定的彈性控制區(qū)域。在用地布局上，土地利用總體規(guī)劃基本上服從村鎮(zhèn)規(guī)劃。但是，若在用地規(guī)模一致的前提下，村鎮(zhèn)規(guī)劃所占用的耕地比例較多，則土地利用總體規(guī)劃要作出必要的指導(dǎo)和控制要求，在布局上應(yīng)當符合土地利用總體規(guī)劃，引導(dǎo)在非耕地上布局建設(shè)用地。

設(shè)置機動規(guī)劃指標、周轉(zhuǎn)規(guī)劃指標和彈性控制區(qū)域

為了在規(guī)劃實施過程中對農(nóng)村建設(shè)用地的節(jié)約集約利用做到動態(tài)管理又不至于頻繁地修改規(guī)劃，縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)級土地利用總體規(guī)劃應(yīng)設(shè)置一定比例的機動規(guī)劃指標和周轉(zhuǎn)規(guī)劃指標，二者總量一般控制在總規(guī)劃指標的20%以內(nèi)。在城鎮(zhèn)和村莊周圍設(shè)置一定規(guī)模的彈性控制區(qū)域，機動規(guī)劃指標和周轉(zhuǎn)規(guī)劃指標一般在彈性控制區(qū)域內(nèi)落實。

需要注意的是：彈性控制區(qū)域的規(guī)模要合理。從理論上說，基本農(nóng)田保護區(qū)以外的土地可以設(shè)置為彈性控制區(qū)域，但實踐中卻不能這么操作，因為在土地利用總體規(guī)劃實施過程中要確保耕地保有量動態(tài)平衡，很多土地開發(fā)整理項目都位于基本農(nóng)田保護區(qū)之外，這些區(qū)域是規(guī)劃實施過程中耕地補充的主要來源，因此，基本農(nóng)田保護區(qū)和土地開發(fā)整理區(qū)之外的土地是彈性控制區(qū)域規(guī)模的上限。

有了這些靈活的規(guī)劃保障措施，當規(guī)劃期內(nèi)情況變化時，在保持區(qū)域內(nèi)建設(shè)用地規(guī)模不變的前提下，可以順利進行結(jié)構(gòu)性調(diào)整。機動規(guī)劃指標、周轉(zhuǎn)規(guī)劃指標和彈性控制區(qū)域的設(shè)置既有利于土地利用總體規(guī)劃順利實施，也有利于盤活存量土地和集約節(jié)約用地，更有利于低丘緩坡開發(fā)規(guī)劃實施，為耕地動態(tài)平衡提供有力的保障措施。

建設(shè)用地規(guī)劃與建設(shè)用地復(fù)墾、土地開發(fā)整理相銜接

鄉(xiāng)鎮(zhèn)級土地利用總體規(guī)劃在編制時，不能就建設(shè)用地編制建設(shè)用地規(guī)劃，單純考慮建設(shè)用地規(guī)劃技術(shù)指標分析與預(yù)測，而應(yīng)考慮各個村莊建設(shè)用地總量動態(tài)平衡，尤其要注重耕地保有量的動態(tài)平衡。因此，在編制村莊建設(shè)用地規(guī)劃時，要應(yīng)用土地利用現(xiàn)狀管理信息系統(tǒng)等科技手段，以次全國土地調(diào)查成果為基礎(chǔ)，充分調(diào)研村莊的建設(shè)用地復(fù)墾和土地開發(fā)整理后備資源，同時做好與地質(zhì)災(zāi)害防治、避險搬遷和下山脫貧項目的結(jié)合，分析耕地增加潛力，編制土地開發(fā)整理、建設(shè)用地復(fù)墾和低丘緩坡開發(fā)專項規(guī)劃，把規(guī)劃建設(shè)占用耕地指標在數(shù)量和布局上與上述規(guī)劃銜接起來，確保規(guī)劃建設(shè)占用耕地規(guī)模不突破耕地增加潛力。

村規(guī)劃要切實際

在編制村規(guī)劃時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃不要急于按需下達規(guī)劃指標，要分析規(guī)劃期內(nèi)其需求的合理性和建設(shè)的可行性，合理估計規(guī)劃期內(nèi)人口規(guī)模，調(diào)研村莊用地的集約程度，科學(xué)測算并嚴格控制用地總規(guī)模，人均用準決不能突破，新增建設(shè)用地規(guī)模應(yīng)少于撤并搬遷村用地規(guī)模之和，建設(shè)用地規(guī)模至少應(yīng)做到動態(tài)平衡。建設(shè)方案能體現(xiàn)節(jié)約集約，一般要求聯(lián)合建設(shè)或建農(nóng)民公寓，禁止單家獨院，絕不可大拆大建。同時應(yīng)充分考慮各方面經(jīng)濟實力，尊重村民意愿和習(xí)俗，循序漸進，在安排規(guī)劃指標時，可根據(jù)實際在規(guī)劃編制時先安排一部分，結(jié)合建設(shè)進程在規(guī)劃實施中再考慮使用農(nóng)村規(guī)劃減少的建設(shè)用地指標、機動規(guī)劃指標和周轉(zhuǎn)規(guī)劃指標。

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