[摘要] 地方政府的土地征購(gòu)、出讓定價(jià)和實(shí)物地租轉(zhuǎn)嫁等行為不僅誘導(dǎo)房地產(chǎn)開發(fā)商不斷擴(kuò)大土地儲(chǔ)備規(guī)模，增強(qiáng)市場(chǎng)壟斷力量，而且提高房地產(chǎn)業(yè)的進(jìn)入壁壘，在一定程度上造成房地產(chǎn)價(jià)格形成機(jī)制的扭曲。因此，規(guī)避地方政府行為對(duì)房地產(chǎn)價(jià)格波動(dòng)的不利影響，必須明確地方政府對(duì)土地市場(chǎng)的監(jiān)管職能，充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的基礎(chǔ)性作用。

　?。ㄖ薪?jīng)評(píng)論·北京）自2004年以來(lái)，我國(guó)住房需求持續(xù)旺盛，房地產(chǎn)價(jià)格呈現(xiàn)快速上漲趨勢(shì)。同時(shí)，地方政府的土地收益猛增，土地收益已成為地方政府的財(cái)政。究其原因，我國(guó)特殊的土地產(chǎn)權(quán)制度決定政府對(duì)房地產(chǎn)進(jìn)行干預(yù)的必然性。當(dāng)然，由于管理職能和目標(biāo)函數(shù)不同，政府和地方政府對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)的干預(yù)是不同的。地方政府既是房地產(chǎn)市場(chǎng)較直接的管理者，又是房地產(chǎn)發(fā)展的受益者，這種雙重地位決定房地產(chǎn)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中，地方政府行為的內(nèi)生性。房地產(chǎn)價(jià)格與居民收入水平的大幅度偏離，與地方政府不當(dāng)干預(yù)或過(guò)度干預(yù)所導(dǎo)致的政府職能失靈分不開。本文分析地方政府在土地市場(chǎng)中的行為對(duì)房地產(chǎn)經(jīng)濟(jì)的影響。
　　
　　一、土地市場(chǎng)中的地方政府行為
　　
　　在城市國(guó)有土地管理體制改革中，財(cái)稅的外在壓力使各級(jí)地方政府產(chǎn)生擴(kuò)張用地的內(nèi)在動(dòng)力。由于從到地方并未形成完整統(tǒng)一的土地所有權(quán)收益預(yù)決算體系，地方政府在此環(huán)境下將該項(xiàng)收益中的大部分進(jìn)行“體外循環(huán)”，可以更為靈活地進(jìn)行地方財(cái)政支出安排，而不受財(cái)政的約束。這樣，地方政府不僅充當(dāng)房地產(chǎn)市場(chǎng)的“裁判員”，而且活躍地扮演著“參與者”的角色。作為土地要素的主要供給者，地方政府對(duì)土地市場(chǎng)主要有土地征購(gòu)、出讓定價(jià)與實(shí)物地租轉(zhuǎn)嫁等權(quán)限。
　　
　?。ㄒ唬┩恋卣髻?gòu)
　　
　　一般說(shuō)，土地出讓的市場(chǎng)價(jià)格往往達(dá)到補(bǔ)償價(jià)格的幾倍乃至10倍以上。但由于集體產(chǎn)權(quán)人的缺失，農(nóng)民集體始終處于征購(gòu)談判的劣勢(shì)地位，僅能獲得較低的土地補(bǔ)償。如，鐵路、高速公路等基礎(chǔ)設(shè)施占地補(bǔ)償一般是每畝5000～8000元；工商業(yè)占地對(duì)農(nóng)民的補(bǔ)償一般是每畝2至3萬(wàn)元。而目前關(guān)于土地增值收益的分配格局為：出讓金30%上交財(cái)政，70%歸地方政府，土地劃撥的收入及稅費(fèi)收益則完全歸地方財(cái)政所有。據(jù)測(cè)算，土地增值溢價(jià)在農(nóng)地所有者、政府和地方政府之間的分配比例接近為1:1.47:3.44。而且，隨著《招標(biāo)拍賣掛牌出讓國(guó)有土地使用權(quán)規(guī)定》的實(shí)施，各城市普遍采取招標(biāo)、拍賣、掛牌等市場(chǎng)手段出讓土地，土地市場(chǎng)交易價(jià)格大多會(huì)超出底價(jià)。由于溢價(jià)出讓土地的收益分配目前沒(méi)有成熟的制度規(guī)定，作為土地出讓執(zhí)行者的地方政府實(shí)際獲得了由于城市增長(zhǎng)帶來(lái)的大部分土地增值收益。
　　
　　（二）土地出讓定價(jià)
　　
　　由于政府通過(guò)GDP等經(jīng)濟(jì)指標(biāo)來(lái)衡量地方政府的政績(jī)，地方政府有著強(qiáng)烈的實(shí)現(xiàn)和維護(hù)地方經(jīng)濟(jì)利益的動(dòng)機(jī)。因此，地方政府容易產(chǎn)生短視行為。其中，存在通過(guò)大量出讓土地以獲得更多財(cái)政收入的內(nèi)在沖動(dòng)。一些城市土地批租與城市規(guī)劃嚴(yán)重脫節(jié)，出讓地塊不僅缺乏詳細(xì)規(guī)劃，有些甚至連總體規(guī)劃都沒(méi)有。在不規(guī)范引資和“低門檻”地價(jià)的刺激下，導(dǎo)致土地出讓市場(chǎng)失控，加上執(zhí)法不嚴(yán)和管理上的漏洞，引發(fā)大規(guī)模的土地投機(jī)和尋租行為。在土地招標(biāo)和拍賣出讓的過(guò)程中，存在地方政府和房地產(chǎn)企業(yè)的雙方博弈。對(duì)開發(fā)商而言，土地報(bào)價(jià)越高，中標(biāo)的機(jī)會(huì)越大，但其中標(biāo)后的收益也就越小。如果信息是完全的，開發(fā)商之間的競(jìng)爭(zhēng)將使地方政府獲得更大的收益。對(duì)地方政府而言，土地競(jìng)購(gòu)參與人數(shù)越多，地方政府能得到的價(jià)格就越高?？梢姡恋刭Y源需求缺乏多元市場(chǎng)選擇余地，在我國(guó)單一國(guó)有土地產(chǎn)權(quán)供給的地方政府壟斷市場(chǎng)上，以招、拍、掛等方式出讓的土地總體規(guī)模較小，價(jià)格較高，且大多是在外延式擴(kuò)張的增量土地中實(shí)行這種機(jī)制。為使土地出讓毛收益化，地方政府通過(guò)限制土地供給量，造成兩者相互博弈的結(jié)果表現(xiàn)為土地價(jià)格的提高。
　　
　?。ㄈ?shí)物地租轉(zhuǎn)嫁
　　
　　房地產(chǎn)業(yè)的發(fā)展可增加地方政府稅收，同時(shí)也會(huì)帶來(lái)地方政府財(cái)政支出的增加，包括對(duì)環(huán)境污染、交通擁擠、城市新增人口福利的支出及各種公共設(shè)施的支出等。城市基礎(chǔ)設(shè)施屬于公共物品，本應(yīng)由地方政府提供，但地方政府對(duì)土地出讓的完全壟斷，使地方政府有條件將房地產(chǎn)開發(fā)的負(fù)外部性轉(zhuǎn)嫁給開發(fā)商。地方政府進(jìn)行土地出讓時(shí)，往往會(huì)將該地塊的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)成本作為附加條件。如果土地出讓的名義價(jià)格固定，附加基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)成本就改變土地出讓的實(shí)際價(jià)格。一方面，地方政府努力尋求將財(cái)政性支出范圍內(nèi)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)負(fù)擔(dān)轉(zhuǎn)移給房地產(chǎn)開發(fā)商，要求房地產(chǎn)企業(yè)在開發(fā)某項(xiàng)目時(shí)必須對(duì)周圍的城市基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行配套建設(shè)。如，房地產(chǎn)企業(yè)必須代建一定數(shù)量的道路、綠地等基礎(chǔ)公共設(shè)施，才能獲得土地使用權(quán)，這無(wú)疑會(huì)加大房地產(chǎn)企業(yè)的開發(fā)成本。另一方面，開發(fā)商總是以利潤(rùn)化為目標(biāo)，不愿承擔(dān)由房地產(chǎn)開發(fā)而帶來(lái)的外部性，只有在能將這種附加成本順利轉(zhuǎn)嫁給消費(fèi)者的情況下，開發(fā)商才愿意接受這種成本分?jǐn)偂?BR>　　
　　二、房地產(chǎn)市場(chǎng)中地方政府的作用機(jī)制
　　
　　在土地市場(chǎng)中，地方政府行為主要通過(guò)激勵(lì)機(jī)制來(lái)間接影響房地產(chǎn)企業(yè)投資決策，增強(qiáng)開發(fā)商的市場(chǎng)壟斷力量，使房地產(chǎn)市場(chǎng)波動(dòng)呈現(xiàn)強(qiáng)幅波動(dòng)和逆周期的特征。地方政府憑借對(duì)土地市場(chǎng)的“事實(shí)壟斷”，影響房地產(chǎn)價(jià)格的主要手段有：
　　
　?。ㄒ唬┩ㄟ^(guò)控制土地出讓規(guī)模，實(shí)現(xiàn)土地出讓的壟斷高價(jià)，進(jìn)而掌控房地產(chǎn)市場(chǎng)價(jià)格的形成
　　
　　一方面，由于大型樓盤易產(chǎn)生規(guī)模效應(yīng)，地方政府傾向于借助房地產(chǎn)開發(fā)帶動(dòng)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，降低房地產(chǎn)項(xiàng)目的開發(fā)風(fēng)險(xiǎn)，推動(dòng)區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟(jì)效益總體水平的全面提升。因此，地方政府出讓的地塊面積越來(lái)越大，這決定只有那些具備一定實(shí)力的大開發(fā)商才具有能開發(fā)。開發(fā)商一次性獲取上千畝甚至幾千畝開發(fā)地塊的現(xiàn)象已是司空見慣，有些開發(fā)項(xiàng)目的圈地規(guī)模多達(dá)萬(wàn)畝以上。另一方面，地方政府對(duì)土地一律實(shí)行“價(jià)高者得”的供地方式，沒(méi)有對(duì)普通商品房與高端商品房的土地供應(yīng)加以嚴(yán)格區(qū)分。這造成開發(fā)普通商品房的中小開發(fā)商難以獲得土地，被擠出開發(fā)市場(chǎng)。市場(chǎng)供給以大開發(fā)商的“高端產(chǎn)品”為主體，與廣大中等收入的住房需求錯(cuò)位，供求的結(jié)構(gòu)性矛盾凸顯，造成整體房?jī)r(jià)居高不下。如，北京市在2005年和2006年上半年招標(biāo)掛牌出讓77宗土地中，溢價(jià)出讓的為33宗，而且自2005年12月以來(lái)，北京市招標(biāo)掛牌出讓土地的溢價(jià)趨勢(shì)明顯。而且，單宗土地出讓面積和溢價(jià)幅度成正比例關(guān)系，樓面地價(jià)（成交價(jià)）隨土地規(guī)模增大而大幅提高。單宗土地出讓面積規(guī)模過(guò)大造成的后果：一是土地出讓單宗規(guī)模較大，開發(fā)商基于房?jī)r(jià)上漲的預(yù)期，可延長(zhǎng)開發(fā)期（變相囤積土地），以分期開發(fā)、分期銷售的方式在項(xiàng)目開發(fā)后期獲得土地增值，彌補(bǔ)前期成本。二是單宗土地出讓面積越大，開發(fā)商對(duì)土地利用的調(diào)整空間和余地越大，獲取額外收益的可能性就增加。這樣不僅會(huì)放大區(qū)域內(nèi)土地的稀缺程度，造成單個(gè)開發(fā)商對(duì)區(qū)域市場(chǎng)控制程度的提高，間接助長(zhǎng)開發(fā)商對(duì)區(qū)域房地產(chǎn)市場(chǎng)的操縱行為，還會(huì)削弱地方政府通過(guò)土地供應(yīng)調(diào)控區(qū)域房地產(chǎn)市場(chǎng)的能力。同時(shí)，由于大型企業(yè)的行為是市場(chǎng)走勢(shì)的一種信號(hào)，會(huì)進(jìn)一步帶動(dòng)其他房地產(chǎn)商的參與，形成較大規(guī)模的土地需求和開發(fā)的集聚效應(yīng)，從而形成區(qū)域性房地產(chǎn)投資繁榮的表面現(xiàn)象。
　　
　　（二）地方政府的不合理行為刺激開發(fā)商（尤其是實(shí)力有限的開發(fā)商）的尋租行為
　　
　　開發(fā)商如果通過(guò)正當(dāng)途徑獲得土地使用權(quán)，必須承擔(dān)很高的土地使用成本所帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)。因此，開發(fā)商為獲得利潤(rùn)空間，爭(zhēng)取的壟斷定價(jià)權(quán)利，往往會(huì)通過(guò)各種渠道進(jìn)行尋租，以非市場(chǎng)途徑獲得土地使用權(quán)。另外，地方政府受政績(jī)考核目標(biāo)的驅(qū)動(dòng)，就有條件利用政府資源操縱市場(chǎng)進(jìn)行各種尋租活動(dòng)，利用公權(quán)誤導(dǎo)市場(chǎng)主體，追求經(jīng)營(yíng)性用地土地使用權(quán)的“壟斷價(jià)格”。尋租行為造成土地市場(chǎng)價(jià)格不能真實(shí)反映土地資源分布的區(qū)域結(jié)構(gòu)和數(shù)量、質(zhì)量，從而錯(cuò)誤發(fā)出供求價(jià)格信號(hào)，誤導(dǎo)土地資源配置和市場(chǎng)主體的行為。對(duì)尋租者來(lái)說(shuō)，只要獲得具有排他性的土地產(chǎn)權(quán)，不管其產(chǎn)權(quán)是否完整，都可以通過(guò)交易進(jìn)行尋租。租金分配的多少則取決于他們和地方政府的討價(jià)還價(jià)或取決于受懲處的風(fēng)險(xiǎn)成本。因此，關(guān)系和權(quán)利成了交易的砝碼。
　　
當(dāng)前城市土地尋租的主要方式有：一是通過(guò)劃撥土地產(chǎn)權(quán)交易和轉(zhuǎn)變土地用途獲取土地收益。如，2004年上半年，我國(guó)協(xié)議出讓土地面積占整個(gè)土地出讓面積的71.2%，相當(dāng)于招拍掛出讓土地面積比重的2.5倍，但協(xié)議價(jià)款僅占整個(gè)土地出讓價(jià)款的38.4%，只相當(dāng)于招拍掛出讓土地價(jià)款比重的62.3%。二是通過(guò)不規(guī)范協(xié)議出讓的“黑箱”操作，在土地受讓價(jià)格和市場(chǎng)轉(zhuǎn)讓價(jià)格之間設(shè)定租金。三是地方政府以實(shí)物地租形式，模糊土地真實(shí)價(jià)格，層層截留土地收益，憑借權(quán)利設(shè)租。
　　
　　（三）計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制造成的“多頭供地”，使地方政府并未實(shí)現(xiàn)土地供應(yīng)的完全壟斷，這也為開發(fā)商進(jìn)行尋租、擴(kuò)大土地儲(chǔ)備創(chuàng)造了條件
　　
　　在現(xiàn)行土地制度框架下，政府只能通過(guò)農(nóng)用地轉(zhuǎn)用、征購(gòu)等手段，控制新增建設(shè)用地的供應(yīng)。而對(duì)級(jí)差地租高、收益性高的存量土地，其土地供應(yīng)的主動(dòng)權(quán)往往掌握在土地使用者手中。他們儲(chǔ)備和持有大量的城市建設(shè)用地，且游離于宏觀調(diào)控范圍之外。這種制度安排無(wú)疑弱化了對(duì)土地宏觀調(diào)控的力度。多源頭供地實(shí)際是一種變形的土地協(xié)議轉(zhuǎn)讓方式，方便了房地產(chǎn)開發(fā)商進(jìn)行土地儲(chǔ)備和囤積。如，一些有特殊背景的企、事業(yè)單位為解決本單位職工住房問(wèn)題，利用自身?yè)碛械膰?guó)有土地資產(chǎn)以“合作建房”名義與房地產(chǎn)開發(fā)商合作，可以獲得經(jīng)濟(jì)適用房的各項(xiàng)優(yōu)惠政策，建成后雙方分成。其中部分房屋以成本價(jià)出售給本單位職工，其余由房產(chǎn)商按商品房?jī)r(jià)格對(duì)外公開出售，雙方均獲利。這從局部來(lái)看是“雙贏”的博弈結(jié)果，但實(shí)質(zhì)上是以損害整體利益為代價(jià)獲取的變相福利分房。我國(guó)房地產(chǎn)開發(fā)商每年的土地購(gòu)置面積都有大幅升高，說(shuō)明在“地根”緊縮的形勢(shì)下，開發(fā)商囤積土地現(xiàn)象日益嚴(yán)重。開發(fā)商往往以

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