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推啟土地金融制度改革之門——專家談土地調(diào)控領(lǐng)域中金融手段的應(yīng)用與創(chuàng)新

  編輯:海南房產(chǎn)網(wǎng)   發(fā)布日期:2016-09-10 00:00:00  有效期:發(fā)布當(dāng)天    閱讀 573 次

閱讀聲明:文章內(nèi)關(guān)于戶型面積的表述,除了特別標(biāo)明為套內(nèi)面積的內(nèi)容外,所涉及戶型面積均為建筑面積。

編者按:前不久,中國人民銀行、中國銀監(jiān)會發(fā)出《關(guān)于金融促進(jìn)節(jié)約集約用地的通知》(以下簡稱《通知》),要求充分利用和發(fā)揮金融在促進(jìn)節(jié)約集約用地方面的積極作用,突出加強(qiáng)涉地信貸管理。土地和信貸作為國家宏觀調(diào)控的兩道“閘門”,共同發(fā)揮作用的空間和潛力很大。

那么,除了促進(jìn)節(jié)約集約用地之外,金融手段在土地調(diào)控中還有哪些可以施展作用的空間?如何創(chuàng)新土地金融制度,金融與土地的結(jié)合方式都有哪些?本期約請系統(tǒng)內(nèi)外專家學(xué)者就相關(guān)話題展開理論探討。

◆金融調(diào)整影響土地調(diào)控潛力有多大

(中國土地礦產(chǎn)法律事務(wù) 盧靜)

近年來,國家嚴(yán)把土地和信貸兩個(gè)閘門,兩者的作用范圍和效力有機(jī)交織在一起共同發(fā)揮作用,從而調(diào)控宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行。金融政策目標(biāo)在土地領(lǐng)域的擴(kuò)展與延伸

與以往涉地金融政策相比,《關(guān)于金融促進(jìn)節(jié)約集約用地的通知》更全面、更系統(tǒng),將分散于諸多文件的政策進(jìn)行系統(tǒng)性梳理和歸納,緊緊圍繞企業(yè)用地這一核心問題,對金融機(jī)構(gòu)信貸制度、貸款流程、合規(guī)審查、項(xiàng)目管理、金融服務(wù)等各環(huán)節(jié)作出詳細(xì)具體的規(guī)定,具有很強(qiáng)的針對性和可操作性。主要有以下特征:

管理由商業(yè)性房地產(chǎn)用地向多種用地轉(zhuǎn)變。此前的政策措施大多從土地與信貸較緊密的結(jié)合點(diǎn)——房地產(chǎn)市場出發(fā),其目的也主要是促進(jìn)房地產(chǎn)市場總量基本平衡、結(jié)構(gòu)基本合理、價(jià)格基本穩(wěn)定,降低金融風(fēng)險(xiǎn)。而《通知》雖然也是以防范金融風(fēng)險(xiǎn)為根本出發(fā)點(diǎn),強(qiáng)調(diào)商業(yè)性房地產(chǎn)的信貸管理問題,但將金融政策的目標(biāo)擴(kuò)展到促進(jìn)保護(hù)耕地、節(jié)約集約用地上,關(guān)注的延伸到重大基礎(chǔ)設(shè)施、公共設(shè)施、工業(yè)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)村集體建設(shè)用地和商業(yè)性房地產(chǎn)等領(lǐng)域。

突出信貸政策、產(chǎn)業(yè)政策和土地政策的契合。《通知》強(qiáng)調(diào)了貸款前對用地合法性的把握,明確規(guī)定禁止向哪些用地項(xiàng)目提供貸款支持,對哪些用地項(xiàng)目應(yīng)有慎發(fā)放貸款。這些政策措施有利于部門聯(lián)動確保產(chǎn)業(yè)政策和土地政策的落實(shí),進(jìn)一步推進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和土地利用結(jié)構(gòu)的調(diào)整。

強(qiáng)調(diào)要建立多部門信息交流機(jī)制?!锻ㄖ窂?qiáng)調(diào)人民銀行各分支機(jī)構(gòu)、各銀監(jiān)局要切實(shí)加強(qiáng)與地方政府相關(guān)部門的溝通合作,建立信息交流機(jī)制,將企業(yè)違法用地、閑置土地等信息納入人民銀行企業(yè)征信系統(tǒng)和銀監(jiān)會客戶風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警系統(tǒng),為金融機(jī)構(gòu)有關(guān)信貸決策提供支持和服務(wù)。這樣有利于加強(qiáng)土地管理、落實(shí)共同責(zé)任。

金融在土地調(diào)控中發(fā)揮作用的空間仍有潛可挖

在市場經(jīng)濟(jì)條件下,金融政策的變化和調(diào)整不可避免地會傳導(dǎo)到社會生產(chǎn)生活的各個(gè)方面??傮w來看,金融政策調(diào)整對土地的作用形式主要有以下幾類:

通過增加或減少貨幣投放量來引導(dǎo)土地投放總量。雖然每年的新增建設(shè)用地供應(yīng)量是一定的,可供盤活的存量土地也有限,土地的投放總量相對比較剛性,但在市場經(jīng)濟(jì)條件下,土地的取得、開發(fā)建設(shè)與資金的關(guān)系十分緊密,單位貨幣必須與一定的土地要素相結(jié)合。增加或減少貨幣的投放量,可以增加或減少經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展實(shí)際所需要的土地,進(jìn)而影響市場供求關(guān)系,引導(dǎo)土地的投放總量。

通過調(diào)整投資走向引導(dǎo)土地投放方向,推進(jìn)城鄉(xiāng)與區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展。土地和資本的相互關(guān)系不僅體現(xiàn)在數(shù)量上,還體現(xiàn)在空間和區(qū)域上,通過建立與金融政策相匹配的土地政策,對空間發(fā)展權(quán)進(jìn)行引導(dǎo)和調(diào)控,適當(dāng)增加中小城市、中西部地區(qū)的土地供應(yīng),逐步實(shí)現(xiàn)以大、中城市和東部地區(qū)為向城鄉(xiāng)均衡、區(qū)域均衡的方向發(fā)展,逐步解決城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)和東西部發(fā)展差距問題。

通過調(diào)整不同建設(shè)項(xiàng)目信貸政策,落實(shí)土地供應(yīng)政策,推進(jìn)產(chǎn)業(yè)政策落實(shí)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化是國民經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展的重要前提,通過建立差別化的信貸,如對法律法規(guī)和國家產(chǎn)業(yè)政策禁止的建設(shè)項(xiàng)目禁止提供信貸支持,對限制發(fā)展的建設(shè)項(xiàng)目審慎發(fā)放貸款,有利于落實(shí)“有保有壓”的差別化供地政策,推進(jìn)土地利用結(jié)構(gòu)的調(diào)整,從而實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化和升級。

◆綠色金融助推集約用地制度創(chuàng)新

(中國社會科學(xué)院經(jīng)濟(jì)研究所 汪利娜)

《關(guān)于金融促進(jìn)節(jié)約集約用地的通知》既是運(yùn)用金融手段促進(jìn)土地集約利用的一種嘗試,也是金融為實(shí)體經(jīng)濟(jì)服務(wù)、為和諧發(fā)展服務(wù)的一種探索。

綠色金融理念在土地優(yōu)化配置中的實(shí)踐與應(yīng)用

目前,我國各經(jīng)濟(jì)主體對土地金融的需求主要可概括為三種:一是房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)購置土地、開發(fā)土地的資金需求。特別是經(jīng)營性用地實(shí)施招拍掛以來,地價(jià)漲幅較快,增加了企業(yè)的拿地成本和對金融支持的需求。二是非房地產(chǎn)企業(yè)的建設(shè)用地資金需求,包括高新技術(shù)開發(fā)區(qū)土地開發(fā)建設(shè)等。三是政府部門土地儲備的資金需求。近年來,在土地財(cái)政的利益驅(qū)動下,各城市相繼建立了土地儲備,無論以何種方式獲得土地,如收購、征地等,僅靠政府的財(cái)政撥款、土地出讓收益遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠,因此多依賴于金融的支持。

從土地金融的發(fā)展現(xiàn)狀來看,目前銀行為房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)和政府土地儲備的土地貸款規(guī)模并不大。以2007年為例,土地貸款只有3000多億元,僅占全部房地產(chǎn)信貸余額4.8萬億元的6.3%,占銀行人民幣貸款余額26萬億元的1.1%。當(dāng)然,許多非房地產(chǎn)企業(yè)的土地貸款多混雜在項(xiàng)目融資、基本建設(shè)貸款里面,其規(guī)模有多大仍是一個(gè)“謎”。但從2007年上萬億元的土地購置款中,大致可估算出土地貸款的規(guī)模。需要指出的是,無論土地貸款占銀行信貸的比例有多大,運(yùn)用金融手段抑制粗放低效用地、支持節(jié)約集約用地至少給市場發(fā)出了一個(gè)信號:只有集約、環(huán)保型用地才能得到金融支持。其政策導(dǎo)向作用是十分明顯的,也是值得稱贊的。這也是綠色金融的理念(即運(yùn)用金融工具支持節(jié)能、環(huán)保、高效產(chǎn)業(yè)發(fā)展,促進(jìn)優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和技術(shù)進(jìn)步)在土地資源優(yōu)化配置中的實(shí)踐與運(yùn)用。

融資渠道多元化呼吁富有創(chuàng)新精神的制度安排

值得政策制定者們關(guān)注的是,中國金融體系正經(jīng)歷著的“脫媒”現(xiàn)象,即資金盈余者和資金短缺者不通過銀行等金融中介機(jī)構(gòu)而直接進(jìn)行資金交易的現(xiàn)象。仍以2007年為例,在全社會資金結(jié)構(gòu)中,財(cái)政支出額3.8萬億元,股票融資額8431億元,企業(yè)債1.7萬億元,利用外資748億美元,銀行新增貸款3.6萬億元,占全社會融資額產(chǎn)過35%,這還未包括民間融資等。那么,在融資渠道日趨多元化的今天,能否僅靠銀行信貸政策來抑制土地的浪費(fèi)?對政府投資的項(xiàng)目如何從立項(xiàng)審批源頭就體現(xiàn)節(jié)約集約用地的基本國策?對上市公司的建設(shè)用地,監(jiān)管機(jī)構(gòu)如何運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段制約?如何盤活城市大量閑置的存量土地,如何提高農(nóng)村建設(shè)用地的集約效益?這些都是實(shí)現(xiàn)集約用地不可回避的問題??梢哉f,中國節(jié)約集約用地的改革與制度建設(shè)才剛剛開始。

但目標(biāo)已經(jīng)明確,思路也漸清晰,中國缺少的不是土地,而是一種制度安排,一種讓人人都以節(jié)約集約用地為己任的制度安排和激勵(lì)機(jī)制。

按照黨的十七大精神要求,我們要堅(jiān)持解放思想、實(shí)事求是、勇于變革。

◆“釋放信號”啟發(fā)土地金融改革

(中國人民大學(xué) 徐躍紅 呂萍)

目前,土地政策參與宏觀調(diào)控的具體方式及其與其他調(diào)控手段的配合方式還處于探索階段。《關(guān)于金融促進(jìn)節(jié)約集約用地的通知》 (以下簡稱《通知》)正是加強(qiáng)土地和信貸兩種調(diào)控手段配合的探索。

“有保有壓”,“釋放信號”大于政策內(nèi)容本身

《通知》是對國務(wù)院《關(guān)于促進(jìn)節(jié)約集約用地的通知》的落實(shí)和補(bǔ)充,是對近年來土地金融政策的總結(jié)和延續(xù),其—大亮點(diǎn)就是將金融和土地結(jié)合“有保有壓”?!矫鎳?yán)格建設(shè)用地項(xiàng)目貸款管理,另—方面優(yōu)先支持節(jié)約集約用地項(xiàng)目建設(shè)。

當(dāng)然,《通知》并非對以往相關(guān)規(guī)定的簡單總結(jié)和重申,而是在延續(xù)的基礎(chǔ)上有所拓展和升華。頭先,近來房地產(chǎn)市場出現(xiàn)調(diào)整,部分城市房價(jià)出現(xiàn)下跌情況。在購房者開始持觀望態(tài)度,房地產(chǎn)銷售量下降迅速,部分開發(fā)商等待政府“救市”的背景下,政府出臺《通知》無疑是在表明一種態(tài)度或者說釋放一個(gè)信號。其次,央行和銀監(jiān)會作為金融管理部門,出臺政策必定會考慮與其自身管理的主業(yè)結(jié)合,如《通知》從始至終都體現(xiàn)出強(qiáng)調(diào)商業(yè)銀行的審慎經(jīng)營法則。在美國次貸危機(jī)和我國目前房價(jià)走勢不明朗的背景下,加強(qiáng)對房地產(chǎn)開發(fā)貸款管理,可以避免因房地產(chǎn)價(jià)格下跌產(chǎn)生的壞賬風(fēng)險(xiǎn)。《通知》也提出了要加大創(chuàng)新工作的力度,拓寬土地融資渠道;加強(qiáng)金融促進(jìn)節(jié)約集約用地工作的指導(dǎo)和督查力度;建立健全金融促進(jìn)節(jié)約集約用地的管理制度。這為我國土地金融的下一步改革指明了方向。

土地金融改革方向:拓展多種金融手段進(jìn)行政策創(chuàng)新

促進(jìn)節(jié)約集約用地下一步土地金融政策制定的應(yīng)當(dāng)是:在完善城市土地金融政策的同時(shí)大力發(fā)展農(nóng)村土地金融;在繼續(xù)重視信貸手段的基礎(chǔ)上加大創(chuàng)新力度,探索發(fā)展土地銀行、土地債券等金融創(chuàng)新手段。

成立土地銀行,構(gòu)建土地金融機(jī)構(gòu)體系??梢越彝恋劂y行和農(nóng)村信用合作社相結(jié)合的農(nóng)村土地金融機(jī)構(gòu)體系。國家土地銀行是政策性土地銀行,是土地金融的較高管理機(jī)構(gòu)。其職責(zé)為制定和組織實(shí)施國家土地金融政策方針,為其他土地金融機(jī)構(gòu)提供資金、指導(dǎo)和其他便利,審批土地使用權(quán)抵押申請,為土地經(jīng)營者提供長期低息貸款,發(fā)行或委托有關(guān)機(jī)構(gòu)發(fā)行土地債券并負(fù)責(zé)還本付息等。農(nóng)村信用合作社扮演土地金融基層機(jī)構(gòu)的角色,可以在信用社內(nèi)設(shè)立專門負(fù)責(zé)土地使用權(quán)抵押的部門,專門負(fù)責(zé)土地使用權(quán)抵押的審查和辦理。

發(fā)行農(nóng)用地土地債券。土地債券在國外發(fā)展已非常成熟。例如,美國和德國都是通過土地債券來籌集資金的。我國土地制度雖然與西方國家明顯不同,但由于我國的土地使用權(quán)也具有物權(quán)的性質(zhì),因此具備土地證券化的內(nèi)在基礎(chǔ)——土地使用權(quán)的可抵押性。我國土地債券應(yīng)以農(nóng)村信用社收到的土地使用權(quán)作為擔(dān)保物發(fā)行。在具體操作上債券發(fā)行金額要低于抵押的土地使用權(quán)金額,土地債券利率水平由央行和國家土地銀行確定。

總體上講,發(fā)揮金融手段可以更好地調(diào)控土地市場,而金融手段和土地政策的結(jié)合又可以更好地調(diào)控宏觀經(jīng)濟(jì)。我國特殊的土地制度決定了土地政策將長期作為重要的宏觀調(diào)控手段之一,而在金融手段與土地政策配合方面的探索,應(yīng)當(dāng)不斷繼續(xù)和深入。

◆專家觀點(diǎn)

汪利娜:節(jié)約集約是解決用地矛

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