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學(xué)者:“小產(chǎn)權(quán)”限制地方政府違法征地和瓜分利潤

  編輯:海南房產(chǎn)網(wǎng)   發(fā)布日期:2016-09-10 00:00:00  有效期:發(fā)布當(dāng)天    閱讀 1271 次

閱讀聲明:文章內(nèi)關(guān)于戶型面積的表述,除了特別標(biāo)明為套內(nèi)面積的內(nèi)容外,所涉及戶型面積均為建筑面積。

    不久前,國務(wù)院明確禁止城市居民購購“小產(chǎn)權(quán)房”,北京市法院也已經(jīng)終審判決“小產(chǎn)權(quán)”房屋的購賣合同不受法律保護(hù)。但是近年來,大量村莊或農(nóng)民個人在農(nóng)地上建造的沒有經(jīng)過審批的小產(chǎn)權(quán)房為城市居民所購購。和不斷攀升的城市房價相比,小產(chǎn)權(quán)房價格相對低廉,因而吸引了許多城市居民;對于農(nóng)民來說,由于繞過了政

  府征地一關(guān),直接和開發(fā)商或購家達(dá)成協(xié)議,小產(chǎn)權(quán)房的收益直接為村或農(nóng)民個人所得,因而不失為一條快速致富的途徑。在購賣雙方熱情都很高的情況下,“小產(chǎn)權(quán)”是否禁得住還是一個問題。國土資源部表態(tài)前后不一,也體現(xiàn)了政府本身在這個問題上的猶疑。從社會反應(yīng)來看,似乎質(zhì)疑和反對的聲音居多。我認(rèn)為中國土地問題很復(fù)雜,小產(chǎn)權(quán)糾紛只是揭開了其中的冰山一角。在回答這個問題之前,我們有必要多問幾個為什么,而且政府在決策之前也有義務(wù)幫助社會探討這些問題并形成理智的答案。事實上,答案本身可能并不那么重要,各地的答案也未必全部相同;重要的是,理性的政府決策必須建立在理性分析基礎(chǔ)上,而理性分析至少需要某些關(guān)鍵的信息,這些信息不應(yīng)由政府部門獨享,而是應(yīng)該由全社會共享,因為政府也會推理或判斷失誤,而如果政府的決策過程可以受到全社會的檢驗,那么犯錯誤的概率就大大降低了。如果許多相關(guān)問題對于公眾來說都還是個謎,就不可能理性地探討和解決眼前的小產(chǎn)權(quán)糾紛。


  我們知道,“小產(chǎn)權(quán)”之所以區(qū)別于“大產(chǎn)權(quán)”,法律根源是1982年憲法規(guī)定了城市和農(nóng)村兩套土地所有權(quán)。這樣,“農(nóng)用地”(比如農(nóng)民承包的耕地)要變更為“城市建設(shè)用地”(如城市居民或開發(fā)商購購的住宅或廠房),就必須經(jīng)過“國家”征收才能改變土地所有權(quán)的性質(zhì)。但是“國家”只是一個虛擬的概念,實際上負(fù)責(zé)征收的是地方政府,而近年來農(nóng)地征收出現(xiàn)了許多問題,主要原因在于我們?nèi)狈σ惶子行У恼魏头蓹C(jī)制保證征收符合公共利益并給予公正補償。由于地方政府可以低價征收農(nóng)地,然后高價賣給開發(fā)商,從中賺取巨額利潤,征地已經(jīng)成了不少地方政府的主要財源,甚至造就了為數(shù)不少的貪官,進(jìn)而產(chǎn)生了地方政府官員的“圈地”沖動。中國各地方興未艾的城市化過程,實際上就是通過征地變更土地所有權(quán)性質(zhì)完成的,但是這種方式的城市化產(chǎn)生了巨大的社會代價。一方面,農(nóng)民對土地的基本利益得不到保障;另一方面,大量廉價征收的“開發(fā)區(qū)”被擱置拋荒,極大地浪費了中國很有限的耕地資源。事實上,國務(wù)院督察員曾公開承認(rèn),和小產(chǎn)權(quán)房等私人違規(guī)行為相比,地方政府土地違規(guī)行為雖然數(shù)量不算多,但是涉案面積卻大得多,占了全部土地違法面積的80%。


  在某種意義上,“小產(chǎn)權(quán)”是對政府征地過程的一種“短路”,因為土地交易雙方繞過政府直接購賣,因而在一定程度上有助于限制地方政府的違法征地和瓜分利潤。即便同樣都是違法,“小產(chǎn)權(quán)”的違法性質(zhì)可能相對更輕,因為違法所得直接歸屬于農(nóng)民而非政府官員;更何況集體所有制土地本來就歸村集體所有,農(nóng)民通過承包和宅基地分配獲得長期使用的權(quán)利,只不過集體所有權(quán)和使用權(quán)因受到《土地管理法》的嚴(yán)格限制而變得殘缺不全。尤其在長期實施城鄉(xiāng)二元化政策的大背景下,農(nóng)民已經(jīng)為中國的工業(yè)化和城市化付出了巨大代價,現(xiàn)在只不過利用自己有權(quán)使用的土地并通過自愿交易致富,似乎也是理所應(yīng)當(dāng)?shù)?。事實上,交易的自愿性本身就意味著一定的正?dāng)性;和政府強(qiáng)行征地不同的是,小產(chǎn)權(quán)房的開發(fā)不是強(qiáng)加在農(nóng)民身上的,而是農(nóng)民自己認(rèn)可的自愿交易。(當(dāng)然,許多地方的小產(chǎn)權(quán)房是由村委會開發(fā)的,而村委會和農(nóng)民個人之間的利益可能發(fā)生沖突,在此且不論。)如果農(nóng)民和城市居民都從交易中得利,那又有什么必要禁止呢?


  雖然如此,國家當(dāng)然還是可以限制甚至禁止小產(chǎn)權(quán)房的,只不過政府措施必須具備正當(dāng)理由。就我看來,政府的理由主要有兩類:一是保護(hù)農(nóng)民自己,二是保證國家的糧食安全。頭先,禁止“小產(chǎn)權(quán)”固然可能限制了農(nóng)民致富的機(jī)會,但同時也不失為對農(nóng)民生計的長遠(yuǎn)保護(hù)。目前,中國每年農(nóng)村城鎮(zhèn)化正常占用土地約400多萬畝,其中大約一半是農(nóng)民耕地,表明每年約有百萬農(nóng)民失去耕地。如果農(nóng)地可以規(guī)避政府審批而自由購賣,就有可能造成無序狀態(tài)。尤其在社會轉(zhuǎn)型時期,土地價值變化很快,一些農(nóng)民可能出于短視而廉價賣出土地,從而失去長期獲益的機(jī)會,并在淪為無業(yè)游民之后對社會秩序產(chǎn)生威脅。其次,由于中國人多地少,有理由限制土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)或用途變更,保證足夠數(shù)量的耕地,進(jìn)而保證國家的糧食安全。目前,劃定的耕地“紅線”是18億畝,其中16億畝為“基本農(nóng)田”,接近耕地保有量的90%,占國土總面積的15%。世界各國的耕地占總面積比例相差很大,有的遠(yuǎn)高于中國(如印度高達(dá)54%),有的則遠(yuǎn)低于中國(如俄羅斯只有7%)。但是各國的糧食需求也各不相同,例如俄羅斯雖然耕地比例小,耕地面積也小于中國,而俄羅斯的人口及其對糧食的需求也遠(yuǎn)少于中國;印度土地面積小、人口增長快且總數(shù)逐漸接近中國,但是耕地比例高,因而耕地面積仍超過中國??傊袊赡苁鞘澜缟霞Z食需求壓力的國家,因而有必要采取特別措施保護(hù)耕地。


  由此可見,無論是保護(hù)農(nóng)民還是保護(hù)耕地,都是國家不僅有權(quán)力甚至有義務(wù)追求的正當(dāng)目的。問題在于,國家所采取的手段是否能夠有效地實現(xiàn)這些目的?必須注意的是,目的正當(dāng)并不必然意味著手段正當(dāng),“好心辦壞事”其實是很常見的現(xiàn)象,而政府不得用良好的目的為不正當(dāng)、不合理或不必要的手段開脫。禁止小產(chǎn)權(quán)房本身顯然并不是目的,而只是實現(xiàn)正當(dāng)目的的一種手段;由于實現(xiàn)同一個目的可以選擇多種手段,我們還得問一問禁止小產(chǎn)權(quán)房對于保護(hù)農(nóng)民或耕地來說是不是必要與適當(dāng)?shù)氖侄巍_@一問就牽出了更多的問題。


  頭先,既然政府違法征地占了土地違法面積的80%,是不是應(yīng)該優(yōu)先關(guān)注并解決這個土地違法的“大頭”?否則,即便徹底禁止了小產(chǎn)權(quán)房,至多也只解決了20%的問題,距離保護(hù)耕地這個目標(biāo)相差甚遠(yuǎn)。況且解決了政府征地問題,有可能附帶解決了小產(chǎn)權(quán)問題。我們看到,無論是小產(chǎn)權(quán)還是地方政府的圈地沖動,都是因為土地所有權(quán)的城鄉(xiāng)二元化造成的。在土地私有化國家,是不存在“小產(chǎn)權(quán)”的,而且因為無論是農(nóng)村還是城市的大部分土地都是私有的,城市化過程并不改變土地所有權(quán)的性質(zhì),所改變的只是區(qū)劃的邊界和性質(zhì)而已,政府自然也就沒有理由動輒征地了;加上憲法要求政府征地必須按照“公平市價”給予“公正補償”,政府就更沒有圈地沖動了。但即便我們實行土地公有制,似乎也沒有必要規(guī)定兩套土地制度。固然,和城市土地相比,集體所有制土地所有權(quán)更為明確具體,但目前正是這種城鄉(xiāng)二元化下來的土地雙軌制約束了農(nóng)村的發(fā)展,同時也混淆了城市化和政府征地這兩種不同性質(zhì)的過程。因此,國家頭先應(yīng)該為土地所有權(quán)的二元化或雙軌制提供正當(dāng)理由。


  即便維持土地所有權(quán)的二元化格局,也沒有必要刻意強(qiáng)調(diào)這種二元化的實質(zhì)意義,更沒有必要通過政府征地完成城市化過程。事實上,在土地所有權(quán)被虛化的制度環(huán)境下,絕大多數(shù)市場交易都發(fā)生在使用權(quán)層次上。在集體所有權(quán)性質(zhì)不變的前提下,農(nóng)村土地完全可以為了工商業(yè)或住宅等城市用途而被長期租用。即便土地所有權(quán)性質(zhì)發(fā)生變化,也未必要經(jīng)過政府征收,而是可以通過購賣雙方自愿交易的過程完成。譬如農(nóng)民或開發(fā)商可以向法律規(guī)定的職權(quán)部門申請批準(zhǔn),交易獲得批準(zhǔn)后自動生效,土地所有權(quán)也跟著自動變更,而政府部門的作用 于規(guī)劃、審批和登記。這種處理方式消除了城市和農(nóng)村土地之間的完全界限,允許土地所有權(quán)在自愿交易過程中直接變更,完全排除了多余的征地程序,因而可以說是“一石兩鳥”,一舉解決了小產(chǎn)權(quán)和政府征地問題。一旦和征收脫鉤,政府征地失去了大部分理由和動力,中國的城市化進(jìn)程也會理性、自然和正常得多。


  總之,為了保護(hù)農(nóng)民和耕地,有關(guān)政府部門可以根據(jù)合理規(guī)劃審批農(nóng)地用途的變更,但是審批并不意味著政府必須直接涉足土地交易。當(dāng)然,審批本身也不應(yīng)當(dāng)是一種任意的權(quán)力,而是必須建立在說理的基礎(chǔ)上。這又將牽涉許多問題,譬如18億畝的耕地“紅線”是如何確定的?對于保證未來人口的基本食糧是否必要和充分?全國耕地是如何分布的?各地基本農(nóng)田的劃定是否合理?這些信息都和回答是否有必要禁止小產(chǎn)權(quán)這個問題相關(guān),但是我們目前都不知道,因為政府從來沒有向公眾說明過。據(jù)我所知,不少地方的農(nóng)民甚至無法知道村里哪些土地是必須經(jīng)過批準(zhǔn)才能變更用途的基本農(nóng)田。如此又如何促進(jìn)農(nóng)田保護(hù)?農(nóng)田多數(shù)集中在欠發(fā)達(dá)地區(qū),這些地區(qū)也正是因為農(nóng)地多才“欠發(fā)達(dá)”,而許多地方之所以冒險違法征地,無非是因為農(nóng)田收益低;在沒有充分補償?shù)那闆r下強(qiáng)令這些地方維持耕地,是不是剝奪了欠發(fā)達(dá)地區(qū)的發(fā)展機(jī)會?要真正保護(hù)全國耕地,財政應(yīng)該對河南、山東、安徽等農(nóng)業(yè)地區(qū)作出什么承諾?


  因此,為什么禁止“小產(chǎn)權(quán)”?這是一個問題,而且不只是一個孤立的問題,而是國家有義務(wù)和國人一起分享信息并共同解答的一系列問題。面臨全國利益、地方利益和農(nóng)民利益之間的矛盾,目前除了硬“堵”之外似乎還沒有更好的解決方案。但是就和審批制度至今不能有效遏制地方政府的圈地沖動一樣,簡單禁止“小產(chǎn)權(quán)”并不能消除農(nóng)民或村莊直接交易的欲望。看來要解決“小產(chǎn)權(quán)”問題,我們不能不對現(xiàn)行土地制度進(jìn)行全面的反思。(張千帆/北京大學(xué)憲法學(xué)教授 )

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