1992年中共十四大建立社會主義市場經(jīng)濟體系的決議，開創(chuàng)了經(jīng)濟體制改革的新紀元。1993年十四大三中全會《決定》提出：當前要著重發(fā)展生產(chǎn)要素市場，發(fā)展金融市場、勞動力市場、房地產(chǎn)市場、技術市場和信息市場等，形成統(tǒng)一、開放、競爭、有序的大市場，使市場在國家宏觀調(diào)控下對資源配置起基礎性作用。1995年“九五”計劃建議又提出：到2010年要實現(xiàn)兩個根本性轉(zhuǎn)變：一是從計劃經(jīng)濟到市場經(jīng)濟的轉(zhuǎn)變，二是從粗放型增長方式到集約型增長方式的轉(zhuǎn)變。

　　20年過去了，商品生產(chǎn)已基本市場化，金融市場、勞動力市場有了長足的發(fā)展，而土地市場則嚴重滯后，只建成了一個政府寡頭壟斷的國有建設用地市場。1998年版《土地管理法》規(guī)定了一套名為用途管制、實為計劃配置的土地管理制度。這套禁止集體土地進入建設用地市場、政府壟斷建設用地供給、用指令性控制指標來配置土地的制度，已成為計劃經(jīng)濟的較后堡壘，嚴重阻滯著土地要素市場化發(fā)展。

　　2013年十八屆三中全會《全面深化改革若干問題的決定》重申，要加快完善現(xiàn)代市場體系，加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式?！稕Q定》明確指出了土地制度改革的路徑：“核心問題是處理好政府與市場的關系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用”；如何使市場在資源配置中起決定性作用呢？《決定》說：“建設統(tǒng)一開放、競爭有序的市場體系，是使市場在資源配置中起決定性作用的基礎”；如何更好發(fā)揮政府作用呢？《決定》說：“政府的職責和作用主要是保持宏觀經(jīng)濟穩(wěn)定，加強和優(yōu)化公共服務，保障公平競爭，加強市場監(jiān)管，維護市場秩序，推動可持續(xù)發(fā)展，促進共同富裕，彌補市場失靈”。

　　土地制度改革中的雜音

　　的號角響亮而明白，然而在土地制度改革上，政學兩界的精英們似乎沒有聽明白，還在舊制度的思維定式下因循徘徊、爭論不休。

　　《決定》說：要“緊緊圍繞使市場在資源配置中起決定性作用深化經(jīng)濟體制改革”，就是要對現(xiàn)行土地管理制度進行根本性改革，改政府—計劃配置制度為市場配置制度。而有的學者說：“現(xiàn)行土地制度相當合理，甚至極為精巧”，進一步完善即可。

　　《決定》說：要“使市場在資源配置中起決定性作用。而有關部門說：“不能過分夸大市場力量”還要“強化規(guī)劃管控、用途管制”；一位部門專業(yè)直言“市場在土地利用中不能起決定性作用，土地利用要由規(guī)劃決定”。

　　《決定》說：要建設城鄉(xiāng)統(tǒng)一、開放競爭而有序的建設用地市場。有的學者說：建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場，不能從根本上解決三農(nóng)問題，只會在城郊形成一個食利。

　　《決定》說：要“賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權利”，“健全歸屬清晰、權責明確、保護嚴格、流轉(zhuǎn)順暢的現(xiàn)代產(chǎn)權制度”，“國家保護各種所有制經(jīng)濟產(chǎn)權和合法利益，保證各種所有制經(jīng)濟依法平等使用生產(chǎn)要素、公開公平公正“參與市場競爭”。而有關部門說：“土地產(chǎn)權和用途管制須平衡”，“不能過于強調(diào)私權利”。

　　建設城鄉(xiāng)統(tǒng)一、平等競爭的建設用地市場必須賦予集體土地與國有土地平等的建設用地使用權，賦予農(nóng)村宅基地使用權處分和收益的權能。而有的政府官員和學者卻說：開發(fā)權（即我國的建設用地使用權）是國家的，是社會相關利益方共享的權利，不是農(nóng)民的私權，不給集體土地法定的建設用地使用權；有兩位學者還為開發(fā)權的歸屬引發(fā)一場激烈的爭論。隨著農(nóng)房的流轉(zhuǎn)，農(nóng)村宅基地使用權的出租、出讓已是大量發(fā)生的事實，而有關部門仍堅持只允許在本集體經(jīng)濟組織內(nèi)部流轉(zhuǎn)，而集體經(jīng)濟組織內(nèi)部一戶已有、只允許有一處宅基地，也就等于宅基地使用權不能流轉(zhuǎn)。《決定》說：要建設開放競爭的市場體系、城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場。而有關部門只允許不到集體建設用地一成的集體經(jīng)營性建設用地（國土部解讀是經(jīng)合法批準的存量鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地）入市，把集體土地入市的門開得小到建不起競爭性的土地市場；還給集體經(jīng)營性建設用地入市規(guī)定了“必須符合規(guī)劃、用途管制”的前置條件，而不談現(xiàn)行實為計劃配置的規(guī)劃和用途管制制度的改革。按現(xiàn)行的土地用途管制度，集體建設用地沒有規(guī)劃指標就入不了市，又如何能建立起開放競爭、城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場。

　　城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場當然包括房地產(chǎn)市場；而有關部門卻仍在堅持封殺“小產(chǎn)權房”，不準集體土地進入房地產(chǎn)市場，還要繼續(xù)維持政府寡頭壟斷的、國有土地的房地產(chǎn)市場。

　　按照《決定》縮小征地范圍、集體建設用地入市，建立開放競爭統(tǒng)一有序的土地市場后，政府就沒有土地出讓金收益了。于是，以土地出讓金為基礎的土地財政該不該有，土地增值收益如何分配，是漲價歸公，還是漲價歸農(nóng)，如何維護農(nóng)民生產(chǎn)要素權益，建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機制，又有一番爭論。

　　總之，種種與《決定》精神背道而馳的觀點、主張不一而作，爭論不休，這就使得土地制度改革跌跌沖沖、舉步維艱。

　　土地制度改革試點怎么試

　　目前政府采取的改革策略是：試點先行，審慎推進。一連印發(fā)了3個改革試點工作意見：《國家新型城鎮(zhèn)化試點方案》、《關于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》和《關于引導農(nóng)村產(chǎn)權流轉(zhuǎn)交易市場健康發(fā)展的意見》。2007年集體經(jīng)營性建設用地流轉(zhuǎn)試點有一條戒律：試點不能突破國家的土地用途管制制度法律。不能突破，自然也就沒有創(chuàng)新。這次試點特地通過了報請全國人大授權在土地改革試點地區(qū)暫時調(diào)整有關法律規(guī)定的決定草案，允許試點突破現(xiàn)行法律。這就為試點成功創(chuàng)造了極為有利的條件。

　　然而，試點按什么思路做，從姜大明部長對《關于授權國務院在試點縣市區(qū)暫時調(diào)整有關法律規(guī)定的決定（草案）》的說明看，仍然將按國土部的既定的思路做：只允許存量鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地入市，宅基地使用權只能在本集體經(jīng)濟組織內(nèi)部流動，集體土地不能進入房地產(chǎn)市場。如此就不能打破政府對土地市場的壟斷，不能建成城鄉(xiāng)統(tǒng)一、開放競爭而有序的建設用地市場，市場也就不能在資源配置中起決定性作用。試點的目的應是探索建設開放競爭城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場、使市場在資源配置中起決定性作用的途徑。達不到這個目的試點就是失敗。

　　在以往的集體建設用地使用權流轉(zhuǎn)試點中，許多試點仍然是政府在土地資源配置中起決定性作用，所以不成功。這個教訓應當吸取。因此，當前亟需認真地將上述背離三中全會《決定》精神的種種觀點、問題討論清楚，取得共識，然后按照建設開放競爭、城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場的要求，制定試點工作方案，開展試點工作。

　　
　　在試點縣市區(qū)集體建設用地入市、縮小征地范圍之后，地方政府就拿不到土地出讓金收益了。這在當今地方政府債臺高筑、財政收入下滑的情況下，是難以承受的。2010年國土部安排了11個城市征地制度改革試點，都有縮小征地范圍的試點內(nèi)容，但都沒有取得成效，原因就在于不能減少地方政府出讓金收益。所以，在試點縣市，除規(guī)定的試點任務外，還必需進行配套的財稅制度改革，保證試點地區(qū)地方政府有一穩(wěn)定的財稅收入流。另外，在試點縣市集體建設用地入市和宅基地使用權流轉(zhuǎn)之后，原來指標控制式的規(guī)劃制度和分區(qū)管制制度就不中用了，需要另編適應市場配置的規(guī)劃和分區(qū)管制制度。

　　總之，試點之前，應先設計一個符合建成城鄉(xiāng)統(tǒng)一、開放競爭的建設用地市場要求的試點工作方案和配套的規(guī)劃制度、財稅制度改革方案。這個設計過程需要經(jīng)過公開的、充分的討論，有時可能是激烈的辯論，但這是制定成功的試點工作方案所必需的。

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