15萬(wàn)億土地出讓金“黑匣子”

　　“審計(jì)組進(jìn)駐后，要設(shè)聯(lián)絡(luò)員。在與審計(jì)人員溝通時(shí)，需要很多技巧，該解釋的事情一定要解釋清楚。”

　　8月中旬開(kāi)始，全國(guó)土地財(cái)政審計(jì)工作全面展開(kāi)，某省級(jí)國(guó)土資源部門(mén)工作人員劉小壯(化名)為準(zhǔn)備各種資料忙了有一段時(shí)間了，其中關(guān)于土地出讓金的資料準(zhǔn)備更是小心加小心，全面再全面，因?yàn)檫@是此次審計(jì)的。

　　擔(dān)心的不僅僅是地方政府，一位私募基金的相關(guān)負(fù)責(zé)人告訴《國(guó)際金融報(bào)》記者，由于土地出讓金在地方政府債務(wù)還款來(lái)源中占據(jù)較大比例，而與房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)及地方政府平臺(tái)融資項(xiàng)目有關(guān)的信托、資管及私募基金項(xiàng)目或亦將受到此次專(zhuān)項(xiàng)審計(jì)的波及。

　　數(shù)據(jù)顯示，2013年，地方政府土地出讓金收入創(chuàng)歷史新高，達(dá)到4.1萬(wàn)億元，自2004年全國(guó)土地開(kāi)始普遍實(shí)行“招拍掛”制度以來(lái)，全國(guó)土地出讓金收入上漲超7倍。在之前的三次小范圍的土地出讓金審計(jì)中，問(wèn)題就不少。

　　從市場(chǎng)反應(yīng)看，公眾希望，此次審計(jì)是“醫(yī)治”地方土地財(cái)政的重要契機(jī)。一些專(zhuān)家甚至認(rèn)為，這是為構(gòu)建和完善合理的地方稅體系的前期重要準(zhǔn)備。果真如此嗎？一位地方審計(jì)局工作人員坦言，“審計(jì)的對(duì)象是過(guò)往情況，對(duì)地方土地財(cái)政實(shí)質(zhì)性約束，仍然要等到審計(jì)結(jié)束后的處理環(huán)節(jié)。”

　　好在不必等太久，兩個(gè)月后，審計(jì)報(bào)告將出爐。

　　15萬(wàn)億有多少貓膩

　　“今年選來(lái)選去，我們較后選了土地出讓金收支情況，考慮到土地出讓金與耕地緊密相關(guān)，肯定會(huì)涉及占用耕地問(wèn)題”

　　為期3個(gè)月的頭次土地財(cái)政審計(jì)正在進(jìn)行。

　　在全國(guó)范圍審計(jì)之前，審計(jì)署在東西部各選一個(gè)省份試點(diǎn)。作為東部試點(diǎn)的遼寧省已于6月份審計(jì)結(jié)束，未被納入試點(diǎn)的省份，7月份前做好自查自糾工作。據(jù)《國(guó)際金融報(bào)》記者了解，審計(jì)工作于2014年8月中旬開(kāi)展，具體審計(jì)工作由各省(區(qū))當(dāng)?shù)貙徲?jì)署特派辦牽頭，審計(jì)組成員則由特派辦和各地審計(jì)部門(mén)抽調(diào)的工作人員組成，審計(jì)直接對(duì)象是各市縣政府，審計(jì)方式為異地交叉審計(jì)，工作時(shí)間或截至10月末。

　　業(yè)內(nèi)人士告訴記者，通過(guò)對(duì)土地財(cái)政“家底”審計(jì)，對(duì)土地財(cái)政的形成原因和其對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行帶來(lái)的不良影響，為下一步的改革尋找到合理有效的切入點(diǎn)，應(yīng)該是此次審計(jì)較重要的目標(biāo)。

　　土地財(cái)政項(xiàng)目龐雜，此次有無(wú)審計(jì)？

　　“今年選來(lái)選去，我們較后選了土地出讓金收支情況，考慮到土地出讓金與耕地緊密相關(guān)，肯定會(huì)涉及占用耕地問(wèn)題。”2014年年初，國(guó)土資源審計(jì)工作就被列為今年審計(jì)署的工作。審計(jì)署副審計(jì)長(zhǎng)董大勝在接受媒體采訪時(shí)透露了具體審計(jì)，2008年-2013年6年間，地方政府總計(jì)約15萬(wàn)億元的土地出讓金將成為審計(jì)之一。

　　前三次審計(jì)問(wèn)題多

　　“存在變相減免土地出讓金、欠征土地出讓金、挪用土地出讓金等情況”

　　自2004年全國(guó)土地開(kāi)始普遍實(shí)行“招拍掛”制度以來(lái)，全國(guó)土地出讓金收入持續(xù)攀升。2013年，地方政府土地出讓金收入創(chuàng)歷史新高，達(dá)到4.1萬(wàn)億元，同比增長(zhǎng)約45%，其中地方政府的土地出讓金收入占95%。10年以來(lái)，全國(guó)土地出讓金收入上漲超7倍。土地出讓金問(wèn)題一直是審計(jì)“頑疾”。

　　據(jù)記者了解，審計(jì)署分別于2007年、2009年、2011年對(duì)部分地區(qū)的土地資金做了審計(jì)工作。對(duì)比三次審計(jì)結(jié)果，地方政府違規(guī)、變相減免土地出讓金、用地單位拖欠土地出讓金、部分土地出讓金未納入基金預(yù)算管理等問(wèn)題屢屢出現(xiàn)。

　　2010年公布的審計(jì)結(jié)果顯示，11個(gè)市的674.81億元土地出讓收入管理不規(guī)范，未按規(guī)定納入基金預(yù)算管理，占征收總額的20.1%。如今，仍存在變相減免土地出讓金、欠征土地出讓金、挪用土地出讓金等情況。另外，據(jù)國(guó)土部披露，2013年全國(guó)46個(gè)城市共欠繳土地出讓金492億元。上海財(cái)經(jīng)大學(xué)教授胡怡建認(rèn)為，“土地出讓金收入屬于政府性基金的一種，土地出讓收入未納入土地出讓金，不符合國(guó)家基金預(yù)算管理規(guī)定”。

　　地方人員正忙接待

　　“審計(jì)組進(jìn)駐后，還要設(shè)聯(lián)絡(luò)員。在和審計(jì)人員溝通時(shí)，需要很多技巧，該解釋的事情一定要解釋清楚”

　　此次對(duì)土地出讓金的審計(jì)具體查哪些東西呢？

　　一位省級(jí)國(guó)土資源部門(mén)工作人員告訴《國(guó)際金融報(bào)》記者，該省需要為審計(jì)部門(mén)準(zhǔn)備土地出讓金等十幾項(xiàng)相關(guān)資料，“在土地出讓金方面，需準(zhǔn)備土地出讓金收入明細(xì)、支出表、土地級(jí)別與基準(zhǔn)地價(jià)、土地使用權(quán)證發(fā)放及融資情況等”。

　　關(guān)于土地出讓金審計(jì)中可能出現(xiàn)的核心問(wèn)題，上述工作人員透露，比如是否存在違規(guī)出讓土地的問(wèn)題，包括出讓主體不合法、未落實(shí)招拍掛出讓制度、違反國(guó)家供地政策、低價(jià)或零地價(jià)甚至負(fù)地價(jià)出讓土地、違規(guī)發(fā)證、出讓后擅自改變規(guī)劃條件等；是否存在應(yīng)征未征、擅自減免、截留或變相返還土地出讓金等問(wèn)題；是否存在人為加大土地開(kāi)發(fā)成本支出而降低土地出讓實(shí)際收益，違規(guī)使用、擠占、挪用土地出讓金等問(wèn)題都在審計(jì)范圍內(nèi)，“審計(jì)組進(jìn)駐后，還要設(shè)聯(lián)絡(luò)員。在和審計(jì)人員溝通時(shí)，需要很多技巧，該解釋的事情一定要解釋清楚”。

　　被譽(yù)為“財(cái)政”的土地出讓金與當(dāng)下的房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目和地方政府的融資舉債都有著密不可分的關(guān)聯(lián)，隨著專(zhuān)項(xiàng)審計(jì)工作的開(kāi)展，相關(guān)問(wèn)題的處理或?qū)?duì)房地產(chǎn)土地開(kāi)發(fā)及政府融資帶來(lái)新的壓力。一位私募基金的相關(guān)負(fù)責(zé)人告訴記者，由于土地出讓金在地方政府債務(wù)還款來(lái)源中占據(jù)較大比例，而與房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)及地方政府平臺(tái)融資項(xiàng)目有關(guān)的信托、資管及私募基金項(xiàng)目或亦將受到此次專(zhuān)項(xiàng)審計(jì)的波及。

　　為財(cái)稅改革做準(zhǔn)備

　　“對(duì)地方土地財(cái)政實(shí)質(zhì)性約束，仍然要等到審計(jì)結(jié)束后的處理環(huán)節(jié)”

　　“土地財(cái)政”如何才能夠“取之于民用之于民”，這要在土地大審計(jì)之后才能夠下結(jié)論。中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)教授葉青預(yù)測(cè)，土地審計(jì)對(duì)當(dāng)今社會(huì)的影響將會(huì)比債務(wù)審計(jì)更大。在多位財(cái)稅專(zhuān)家眼中，此次審計(jì)被看作為解決土地財(cái)政依賴做準(zhǔn)備。

　　“分稅制改革是土地財(cái)政解決的關(guān)鍵。此次有關(guān)于土地財(cái)政的全面審計(jì)，可以全面了解地方錢(qián)袋子，有利于解決土地財(cái)政問(wèn)題。”賈康認(rèn)為，地方財(cái)政困境的形成，更深層次上還在于制度因素，“其中，分稅制深化改革的不到位、與地方在財(cái)力與事權(quán)上的不匹配，導(dǎo)致地方政府長(zhǎng)期資金缺乏，只能過(guò)度依靠土地收入，這是土地財(cái)政等問(wèn)題沉疴不解的制度根源。”

　　1994年實(shí)行分稅制之前，地方財(cái)政收入比較豐厚。分稅制之后，地方財(cái)力明顯減少。較近十年，地方的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)任務(wù)并沒(méi)有因?yàn)榈胤截?cái)政自主支配的財(cái)力減少而減少，相反，隨著地方主官政績(jī)觀的變化，在地方建設(shè)中往往出現(xiàn)“自我加壓”現(xiàn)象。僅靠地方財(cái)政收入、轉(zhuǎn)移支付、借債，無(wú)法完成建設(shè)任務(wù)。因此，地方財(cái)政越來(lái)越依賴于債務(wù)與土地，導(dǎo)致地方各級(jí)政府的債務(wù)大都與“土地財(cái)政”掛鉤。

　　“審計(jì)的對(duì)象是過(guò)往的情況。”一位地方審計(jì)局工作人員坦言，“對(duì)地方土地財(cái)政實(shí)質(zhì)性約束，仍然要等到審計(jì)結(jié)束后的處理環(huán)節(jié)。”賈康指出，目前當(dāng)務(wù)之急，要緩解地方財(cái)政困難，構(gòu)建和完善合理的地方稅體系，特別是房地產(chǎn)稅要推行。

　　當(dāng)然，探索中的房地產(chǎn)稅要替代目前近4萬(wàn)億規(guī)模的土地出讓金收入作為地方財(cái)政收入的主要來(lái)源，還需要相當(dāng)時(shí)日。擺脫土地財(cái)政的出路，既要為地方政府尋找替代的財(cái)力來(lái)源，更要在“二元”土地管理制度、土地二級(jí)交易市場(chǎng)建設(shè)、住房與土地信息公開(kāi)聯(lián)網(wǎng)、合并或減免現(xiàn)行的土地與房地產(chǎn)稅費(fèi)、取得盡可能廣泛的社會(huì)共識(shí)等方面，進(jìn)行系統(tǒng)性的前期鋪墊。

　　同濟(jì)大學(xué)財(cái)經(jīng)研究所所長(zhǎng)石建勛近日撰文指出，推進(jìn)房地產(chǎn)稅改革，逐步實(shí)現(xiàn)土地“出讓收入”為主向“保有使用稅收收入”為主的轉(zhuǎn)型。可以考慮取消財(cái)政專(zhuān)戶將土地出讓收入納入預(yù)算監(jiān)管，并在有破產(chǎn)制度的前提下允許地方政府自主發(fā)債，健全對(duì)地方政府的約束機(jī)制。

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